[nettime-lat] PARAÍSOS FISCALES: Liberación de los billones ocultos para erradicar la pobreza

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PARAÍSOS FISCALES: Liberación de los billones ocultos para erradicar la
pobreza

Mundialización
Criminalidad financiera.




Este artículo ha sido escrito por el Departamento político de Oxfam (Gran
Bretaña).
For further information, please contact :Jenny Kimmis: Tel: +44 1865 312212
Email:  jkimmis@oxfam.org.uk  Ruth Mayne: Tel: +44 1865 312279 Email:
rmayne@oxfam.org.uk  Fax: +44 1865 312245    Website:
http://www.oxfam.org.uk


 Traducción: Oxfam no se hace responsable de la traducción. La traducción
(autorizada) de este documento ha sido realizada por un equipo voluntario de
traductores de ATTAC. Cris Martinez-Bensi & Yolanda. Frédéric Chamion,
coorditrad@attac.org



RESUMEN Y COMENTARIOS
Rara vez han destacado de manera tan prominente los paraísos fiscales y los
centros financieros extraterritoriales (CFE) en el periodismo económico como
en la actualidad. La atención se concentra en los intereses de los países
del norte y de las poderosas corporaciones transnacionales (CTN). Los
protagonistas principales del debate son el fisco, abogados de empresas,
asesores fiscales y periodistas financieros. Por el contrario, los países
más pobres del mundo brillan por su ausencia, y desafortunadamente, ya que
los paraísos fiscales extraterritoriales son un obstáculo cada vez mayor
para la reducción de la pobreza. Están privando a los gobiernos de países en
desarrollo de los ingresos necesarios para sostener la inversión en
servicios básicos y en la infraestructura económica de la que depende en
gran medida el crecimiento económico. En este artículo sostenemos que los
centros extraterritoriales forman parte del problema de la pobreza mundial y
que es necesario incluir los intereses de los pobres en los planes de
reforma.
Las pérdidas económicas de los países en desarrollo relacionados con
actividades extraterritoriales son incalculables. La ocultación, el comercio
electrónico y la creciente movilidad del capital dificulta a todos los
gobiernos la recaudación de la renta. La línea entre evasión y elusión de
impuestos es cada vez más difusa. Pero según estimaciones moderadas, los
paraísos fiscales han contribuido a pérdidas en la renta de los países en
desarrollo de por lo menos 50.000 millones de dólares americanos al año.
Esta cifra equivaldría aproximadamente al flujo de ayuda anual a los países
en desarrollo. Repetimos que la estimación es moderada. Está calculada a
partir de los efectos de competencia fiscal y de impagos de los impuestos de
capitales en fuga. No se tienen en cuenta la evasión declarada de capitales,
prácticas empresariales como la fijación de precios de transferencia ni la
utilización de paraísos fiscales para la declaración de menos beneficios.
Las pérdidas de renta relacionadas con los paraísos fiscales y centros
extraterritoriales no pueden analizarse como un fenómeno aislado. Se
combinan con problemas de deudas insostenibles, deterioro de las condiciones
comerciales y disminución de las ayudas. Pero no hay duda de que el precio
que se paga en los paraísos fiscales a costa del desarrollo humano es
grande. La pérdida de 50 mil millones de dólares americanos equivale a seis
veces el coste anual calculado para conseguir la educación primaria
universal y a casi tres veces el coste de la prestación de servicios
sanitarios básicos en el mundo. Desde luego, con sólo acabar con la
desviación de fondos en detrimento de los gobiernos y su ingreso en los
márgenes de beneficios de empresas y cuentas en bancos extraterritoriales no
garantiza que se vayan a utilizar los fondos liberados para la erradicación
de la pobreza. Esto dependerá de las estrategias concebidas por cada
gobierno para la reducción eficaz de la pobreza. Pero al permitir la
continuación de las prácticas actuales, se desvanecen las posibilidades de
éxito de la aplicación de aquellas estrategias.


No hay una idea clara sobre el alcance de la actividad financiera
extraterritorial. La mundialización de los mercados de capitales representa
un aumento enorme del ámbito de la actividad extraterritorial. Se calcula
que el equivalente a un tercio del PIB mundial total está depositado en
paraísos fiscales. Gran parte de este dinero está oculto y no se pagan
impuestos por él y por el resto se pagan menos impuestos de los que se
debiera. Las consecuencias son objeto de la preocupación creciente de
gobiernos de todo el mundo. En Gran Bretaña, el intento del gobierno de
impedir la utilización de paraísos fiscales como medio para evitar la
declaración total de los ingresos (y por tanto, la obligación tributaria) lo
ha enfrentado con poderosas compañías transnacionales. Al menos una de las
grandes compañías ha amenazado con retirar la inversión en Gran Bretaña.
Estos problemas han conducido a una proliferación de iniciativas dirigidas
al abordamiento de varios aspectos del problema. La OCDE dirige una
iniciativa para el castigo de la competencia fiscal nociva, los organismos
de la ONU están intentando contener el blanqueo de dinero y el Foro de
Estabilidad Financiera (FEF) está estudiando el impacto del sistema
extraterritorial en la estabilidad financiera mundial.
Estas iniciativas son útiles hasta cierto punto, pero sólo reflejan los
intereses de los países del norte. Irónicamente, estos países están en una
posición mucho más privilegiada que los países en desarrollo. Si el fisco de
Gran Bretaña y Alemania se siente amenazado por la actividad
extraterritorial, ¿cuán graves serán los problemas a los que se enfrentan
los países con débiles sistemas de administración de impuestos? Y si los
gobiernos de los países ricos ven los paraísos fiscales como una amenaza
para la capacidad de financiación de servicios básicos, ¿cuán graves serán
las amenazas a las que se enfrentan los países pobres? Al fin y al cabo, en
estos países 1,2 mil millones de personas no tienen acceso a servicios
sanitarios, 125 millones de niños en edad escolar básica no van a la escuela
y una de cada cinco personas vive por debajo del umbral de pobreza.
Que no se preste atención a la pobreza es sólo una parte del problema de las
iniciativas actuales. La otra es el desequilibrio. Algunos paraísos fiscales
de países en desarrollo consideran, con razón, desproporcionada y parcial la
actuación de los países del norte. Los paraísos fiscales forman parte de un
problema mucho mayor que traspasa la actividad "extraterritorial" de
pequeños estados isleños e implica actividades "intraterritoriales" de
economías importantes como las de la City de Londres y Nueva York. Sin
embargo, los esfuerzos de la OCDE para evitar la competición fiscal nociva
ha supuesto el castigo de paraísos fiscales de pequeños estados y el trato
condescendiente de los países miembros implicados en prácticas fiscales
nocivas.
Puede que parezca que los paraísos fiscales no tienen nada que ver con el
problema de la pobreza, pero están estrechamente ligados. Éstas son las tres
maneras principales de cómo perjudican los centros extraterritoriales los
intereses de los países pobres.
·        Competencia fiscal y elusión de impuestos. Los paraísos fiscales y
las prácticas fiscales nocivas ofrecen a las grandes empresas y a los ricos
la oportunidad de evitar sus obligaciones tributarias. Esto limita la
capacidad de los países de recaudar ingresos mediante el gravamen de
impuestos, tanto del capital nacional como extranjero. Esto puede perjudicar
gravemente la capacidad de los gobiernos de países pobres de realizar
inversiones básicas en servicios sociales y en infraestructura económica de
la que depende el bienestar humano y el desarrollo económico duradero.
También favorece a las CTN preparadas para hacer uso de las oportunidades
internaciones de evasión de impuestos ante la competencia nacional y la
pequeña y mediana empresa, en desventaja. La competencia fiscal y la amenaza
implícita de reubicación de inversiones ha obligado a los países en
desarrollo a bajar progresivamente la tasas impositivas sobre sociedades a
inversores extranjeros. Hace diez años, estas tasas eran por lo general del
30-35 por ciento, equivalente aproximadamente a la tasa imperante en la
mayoría de los países de la OCDE. En la actualidad, pocos países en
desarrollo aplican tasas impositivas sobre sociedades superiores al 20 por
ciento. Este cambio se debe sólo en una mínima parte a razones de eficacia
(como demuestra la diferencia cada vez mayor que separa las tasas de los
países de la OCDE y de los países en desarrollo), e indica que la
competencia fiscal ha sido la razón principal. Si los países en desarrollo
aplicasen las tasas impositivas sobre sociedades de la OCDE, los ingresos
aumentarían por los menos en 50 mil millones de dólares americanos.
Invertidos sabiamente, los fondos que se pierden por agujeros negros
fiscales y entran en centros financieros extraterritoriales, se podrían
utilizar para financiar inversiones básicas en sanidad y educación. Esto no
significa que pidamos el retorno a regímenes fiscales altos que perjudican
la actividad inversora. La inversión directa extranjera tiene el potencial
de generar beneficios reales para el desarrollo. Pero sin niveles razonables
de recaudación fiscal, los gobiernos no pueden mantener la infraestructura
social y económica necesaria para mantener un crecimiento igualitario.
·        Blanqueo de dinero. El mundo extraterritorial es un paraíso seguro
para prácticas como la corrupción política, el tráfico de armas, diamantes y
drogas. Aunque algunos paraísos como las Islas Anglonormandas o las Islas
Caimán han creado una legislación contra el blanqueo de dinero, el problema
aún está muy extendido. Los paraísos facilitan el saqueo de fondos públicos
por élites corruptas en países pobres, lo que puede ser la mayor barrera
para el desarrollo económico y social. Se ha calculado que en Nigeria,
durante la dictadura de Abacha, fueron robados de los fondos públicos 55
miles de millones de dólares americanos aproximadamente. Para hacernos una
idea, en la actualidad el país se ve asolado por una deuda externa de 31
miles de millones de dólares americanos. Con razón, los países del norte
presionan a los del sur para adoptar sistemas presupuestarios más claros y
transparentes, pero después crean incentivos para la corrupción al no tratar
con eficacia los paraísos fiscales y otros agujeros negros fiscales.
·        Inestabilidad económica. El sistema extraterritorial ha contribuido
a la creciente incidencia de crisis económicas que han destruido el sistema
de subsistencia de países pequeños. En este momento, los paraísos fiscales y
CFE son considerados imprescindibles para el funcionamiento de mercados
financieros mundiales. Durante los noventa, la inestabilidad de divisas y
las subidas y bajadas de los movimientos de capitales en todo el mundo se
convirtieron en rasgos característicos del sistema financiero mundial. La
crisis económica que asoló el oriente asiático a finales de los noventa,
fue, por lo menos en parte, el resultado de la volatilidad de estos mercados
mundiales. Arrastrada por la crisis asiática, la economía indonesia sufrió
una grave contracción y el número de personas que viven bajo el umbral de
pobreza se multiplicó por dos y alcanzó los 40 millones. En Tailandia, el
presupuesto de sanidad se recortó casi un tercio. A casi tres años del
comienzo de la crisis, las economías de Tailandia e Indonesia siguen en
dificultades debido a la gran carga de deuda pública creada.
El objetivo de este artículo es lanzar una llamada de atención sobre el
impacto de los paraísos fiscales en los países pobres y sobre las personas
de bajos ingresos. Para que haya un cambio real, la comunidad internacional
tiene que adoptar un enfoque del problema más amplio y detallado sobre la
cuestión de los paraísos fiscales y la competencia fiscal nociva. Con este
artículo no pretendemos crear unas propuestas políticas detalladas, sino
presentar un conjunto de guías y seis opciones políticas clave que deberían
ser consideradas con atención por la comunidad internacional.
En Oxfam creemos que el proyecto internacional que trate los efectos de
paraísos fiscales y competencia fiscal nociva debería contemplar: un enfoque
sobre la pobreza; un método de participación real en el que los países en
desarrollo desempeñen parte fundamental en los debates; un enfoque
multilateral sobre los problemas mundiales y estrategias para ayudar a
diversificar las economías pequeñas, pobres y vulnerables por su dependencia
de las prácticas fiscales nocivas e imponer normas para evitar el blanqueo
de dinero. Las opciones políticas siguientes deberían ser consideradas por
la comunidad internacional para ayudar a los países pobres a eliminar la
evasión de impuestos y reducir el impacto negativo de los paraísos fiscales:
¨          Un enfoque multilateral con normas comunes para definir la base
imponible para la reducción de las oportunidades de evasión de CTN e
inversores internacionales.
¨          Un acuerdo multilateral que permita a los estados gravar a las
multinacionales a partir de una base única mundial con los mecanismos
apropiados para asignar ingresos fiscales internacionalmente.
¨          Se podría crear una administración fiscal mundial con el objetivo
principal de asegurar que los sistemas tributarios nacionales no tengan una
repercusión mundial negativa.
¨          Apoyo a la propuesta de una Convención Internacional para
facilitar la recuperación y repatriación de fondos apropiados de forma
ilegal del tesoro nacional de países pobres.
¨          Las normas de pago de impuestos en los países anfitriones
deberían figurar en la lista de las responsabilidades de las empresas junto
con las normas laborales y del medio ambiente Las normas que obliguen a las
CTN a acabar con la evasión y elusión nocivas de impuestos deben formularse
en códigos oficiales y voluntarios de conducta de las CTN y de la industria
de gestión fiscal.
¨          Un acuerdo multilateral para compartir información sobre la
administración tributaria para ayudar a los países a erradicar la evasión de
impuestos, sobre todo a los más pobres.
PARAÍSOS FISCALES:
Liberación de los billones ocultos para erradicar la pobreza
1.     Introduccion
Hoy en día, los paraísos fiscales son casi siempre de referencia obligada en
las noticias. Esto no es de extrañar si consideramos que se calcula que la
riqueza equivalente en valor a un tercio del producto interior bruto (PIB)
mundial se guarda extraterritorialmente y una gran parte del capital móvil
mundial hace uso de los paraísos fiscales. Algunos acontecimientos recientes
dan prueba de la magnitud del problema: los millones robados de los fondos
públicos de Nigeria duante el régimen de Abacha depositados en cuentas
bancarias en Europa; los fondos desviados del Fondo Monetario Internacional
(FMI) destinados a Rusia que acabaron en el ámbito extraterritorial; los
fondos de cobertura registrados en las Islas Caimán que causan estragos al
mover niveles ocultos de fondos por los mercados mundiales y el debate
actual entre la Unión Europea (UE) y el gobierno del Reino Unido sobre cómo
eliminar la evasión de impuestos sobre ingresos percibidos por intereses. En
el último presupuesto, Gordon Brown reflejaba la preocupación de los
gobiernos de todo el mundo al introducir medidas destinadas a la
recuperación de parte de los ingresos fiscales perdidos por el uso habitual
de paraísos extraterritoriales por compañías con un ámbito de negocios
internacional.
Los gobiernos de todo el mundo demuestran su preocupación por la parte
creciente de la economía mundial que se escapa del alcance de
administraciones nacionales o internacionales. No faltan iniciativas
internacionales para resolver los varios aspectos del problema de la
extraterritorialidad. La Organización para la Cooperación Económica y
Desarrollo (OCDE) y la UE han dirigido sus esfuerzos a la resolución de
problemas de gravamen de impuestos sobre compañías y personas físicas,
mientras que el Programa de las Naciones Unidas para el control
internacional de la droga y el Grupo de acción financiera internacional
(GAFI) creado por el Grupo de los Siete (G7) y basado en la OCDE se han
concentrado en la lucha contra el blanqueo de dinero. El Foro de Estabilidad
Financiera (FEF), creado en los inicios de la crisis asiática, publicó a
principios de este año un informe sobre el impacto de los centros
financieros extraterritoriales (CFE) sobre el sistema económico mundial.
Aunque tienen aspectos útiles, estos esfuerzos abordan el problema desde el
punto de vista de los países del norte. La preocupación por el desarrollo y
la erradicación de la pobreza no se cuentan entre las prioridades. Esto es
lamentable, ya que parte de los efectos negativos del sistema actual se hace
sentir con más virulencia en los países en desarrollo. Los países en
desarrollo se ven afectados de tres maneras principales:
w        Los paraísos fiscales ofrecen una vía de escape para las
obligaciones tributarias de compañías y personas de altos ingresos. Esto
limita la capacidad de los países de recaudar ingresos mediante el gravamen
de impuestos, tanto del capital nacional como extranjero. Esto puede
perjudicar gravemente la capacidad de los gobiernos de países pobres de
realizar inversiones básicas en servicios sociales y en infraestructura
económica de la que depende el bienestar humano y el desarrollo económico
duradero. También favorece a las CTN preparadas para hacer uso de las
oportunidades internaciones de evasión de impuestos ante la competencia
nacional y la pequeña y mediana empresa, en desventaja.
¨          El mundo extraterritorial es un paraíso seguro para prácticas
como la corrupción política y el tráfico de armas y drogas, contribuye a la
expansión del crimen mundial y facilita el saqueo de fondos públicos por
élites corruptas. Esto contribuye al aumento de la criminalidad e impide el
desarrollo de creación de presupuestos transparentes en países pobres.
¨          El sistema extraterritorial ha contribuido a la creciente
incidencia de crisis económicas que han destruido el sistema de subsistencia
de países pequeños. En este momento, los paraísos fiscales y CFE son
considerados imprescindibles para el funcionamiento de mercados financieros
mundiales. En los últimos años, la inestabilidad de divisas y las subidas y
bajadas de los movimientos de capitales en todo el mundo se han convertido
en rasgos característicos del sistema financiero mundial y han propiciado
crisis económicas. Arrastrada por la reciente crisis asiática, la economía
indonesia sufrió una grave contracción y el número de personas que viven
bajo el umbral de pobreza se multiplicó por dos y alcanzó los 40 millones.
No hay una idea clara de la gran cantidad de fondos evadidos (incluyendo la
evasión legal e ilegal) que proporcionan el sistema extraterritorial y la
competencia fiscal. Los países en desarrollo podrían estar perdiendo en
renta un mínimo de 50 mil millones de dólares americanos al año; casi el
equivalente al presupuesto de ayuda mundial. Esto limita en gran medida la
capacidad de los gobiernos de los países en desarrollo de financiar el
desarrollo económico y prestar servicios sociales básicos. Incluso la
recuperación de parte de esta renta sería una ayuda importante para el
cumplimiento del acuerdo internacional de reducción de la pobreza a la mitad
para el 2015.
Para que esto ocurra, los países tienen que recuperar la capacidad
tributaria sobre el capital mundial. En un mercado global, es indispensable
un planteamiento multilateral de gravamen y otras formas de regulación. Para
que los pobres se beneficen de la globalización, los gobiernos tienen que
recuperar la capacidad de financiar la redistribución mediante los ingresos
fiscales. La inversión pública es necesaria para conseguir una distribución
más igualitaria de oportunidades en los mercados mundiales y nacionales.
Esto no se consigue con las tasas impositivas tradicionales, sino
conviniendo unas reglas del juego comunes que permitan cortar a los países
con la evasión de impuestos y actividades ilegales.
Sin embargo, no es probable que los paraísos en países en desarrollo estén
dispuestos a cooperar con las iniciativas actuales a no ser que puedan tomar
parte activa en los debates y se aborden los problemas particulares. Algunas
economías pequeñas, pobres y vulnerables consideran que establecerse como
paraísos fiscales es una opción económica atractiva, en parte por falta de
otras opciones. Los países del Caribe, por ejemplo, se encuentran con
dificultades a la hora de competir con eficacia con productos agrícolas
tradicionales debido a los obstáculos a los que se enfrentan, como el alto
coste del transporte, economías de pequeña escala y mercados nacionales, y
dumping de exportaciones subvencionadas, como los productos lácteos, de los
países ricos. Muchos de los paraísos fiscales desconfían en gran medida de
la motivación de los países ricos y piensan que la iniciativa de la OCDE no
es más que otro intento para evitar la competencia de los países en
desarrollo en detrimento de sus propios intereses económicos. Son necesarias
estrategias para ayudar a diversificar estas economías y que no dependan de
prácticas fiscales nocivas y para adoptar normas que eviten el blanqueo de
dinero, entre las que se incluyen la asistencia financiera y amplias
reformas en el sistema de comercio internacional.
El objetivo de este artículo es lanzar una llamada de atención sobre el
efecto que tienen los paraísos fiscales en los países pobres y sobre los
pobres. En la Parte 2 se estudia el impacto del sistema extraterritorial en
países en desarrollo. Primero se tratan cuestiones tributarias, después la
corrupción y el blanqueo de dinero y, por último, la estabilidad económica.
En la Parte 3 proponemos que se adopte un planteamiento multilateral real y
detallado en trabajos futuros de la comunidad internacional en paraísos
fiscales y centros extraterritoriales y presentamos seis propuestas para la
solución de varios problemas relacionados con el sistema extraterritorial
que deberían ser consideradas con atención.
2. IMPACTO DE LOS PARAÍSOS FISCALES en PAÍSES EN DESARROLLO
Al decir "paraíso fiscal" todo el mundo se imagina pequeñas islas y sol en
el Caribe o en el Pacífico Sur, habitadas por corruptos inspectores de
hacienda y abogados empresariales, traficantes de drogas y toda una serie de
maleantes. Todo esto forma parte de la leyenda que rodea a los paraísos
fiscales y que sirve para ocultar la realidad.
Los paraísos fiscales forman parte de un problema mucho mayor.[i] Como en la
era de globalización el capital es cada vez más móvil, los gobiernos
nacionales se enfrentan a una carencia de alternativas a la fiscalización.
Las corporaciones transnacionales y los ricos tienen libertad para depositar
el dinero donde prefieran, y, evidentemente, muchos de ellos eligen lugares
en los que pueden evitar o reducir el pago de impuestos, como los paraísos
fiscales. Para los gobiernos de todo el mundo, la capacidad de recaudar
impuestos sobre sociedades o profesionales es limitada, mientras que el
ofrecer tasas competitivas de impuestos se está convirtiendo en una
necesidad para atraer y retener capital y fondos extranjeros.
El rápido crecimiento de internet representa una presión adicional que
reduce aún más las opciones de fiscalización con las que cuentan los
gobiernos. La expansión del uso de internet dificultará cada vez más el
gravamen de bienes y servicios "virtuales". Es preocupante que el anonimato
de internet pueda conducir a la desaparación de contribuyentes y a mayores
oportunidades para los blanqueadores de dinero. Internet podría también
intensificar la competencia entre estados ya que para las CTN sería más
fácil trasladar sus actividades a regímenes de baja tributación, sobre todo
porque la situación geográfica para muchas actividades es cada vez menos
relevante.[ii]
Los mercados se han mundializado, pero las estructuras tributarias
permanecen en gran medida a niveles nacionales. Como se empiezan a sentir
las presiones de la globalización, los regímenes fiscales nacionales se han
enzarzado en una competitiva batalla. Algunos estados, al contar con
alternativas limitadas para el crecimiento económico, han rendido la
economía en esta contienda.
Hoy en día las oportunidades que existen en el mundo para evitar impuestos y
escapar a normativas son numerosas, los paraísos fiscales representan el
papel principal. Debido al hermetismo que rodea a los paraísos fiscales,
sólo es posible realizar una estimación de las cantidades de dinero
envueltas. Cálculos recientes estiman que la cantidad retenida en centros
extraterritoriales es de 6 y 7 trillones de dólares americanos, que es
aproximadamente el equivalente al volumen mundial anual de negocios de
bienes y servicios o un tercio del PIB mundial total. La mayor parte de
ésta, quizás entre 3 y 4 trillones de dólares americanos, está formada por
los ahorros de las personas de altos ingresos depositados en el extranjero.
En lo que se refiere al movimiento de fondos que pasan por los paraísos
fiscales, se piensa que las compañías financieras y no financieras son las
principales implicadas. Un estudio reciente del FMI sobre inversiones de
cartera atribuyen una diferencia de 1,7 trillones de dólares americanos
entre activos y pasivos de inversiones de cartera canalizadas por centros
extraterritoriales.[iii] Además, las firmas internacionales utilizan los
servicios bancarios extraterritoriales.
Aunque la cantidad exacta es una incógnita, está claro que los paraísos
fiscales atraen un capital totalmente desproporcionado para el tamaño del
volumen de actividad económica. Los paraísos fiscales no representan más que
el 1,2 de la población mundial y el tres por ciento del PIB mundial, pero
suponen un increíble 26 por ciento de activos y un 31 por ciento de
beneficios de multinacionales americanas.[iv]
Los paraísos fiscales y los CFE poseen alguna o todas las características
siguientes: (i) secreto bancario, por el cual se prohíbe dar información
sobre el cliente para cumplir con los impuestos de otro país y otras leyes
civiles y penales; (ii) obligaciones de confidencialidad profesionales o
comerciales, por las que se impide a abogados, contables o empleados de la
compañía la revelación de información confidencial sobre los clientes,
aunque se infrinja la ley de otros países; (iii) legislación de compañías y
trusts con muy pocos requerimientos de identificación, por ejemplo se
permite emitir acciones al portador, ocultándose así el titular real y (iv)
un régimen tributario bajo o inexistente para no residentes o compañías que
negocien fuera de su jurisdicción.
En todo el mundo hay más de cien lugares que ofrecen impuestos y otros
incentivos para compañías y personas extranjeras. Muchos de ellos son las
tradicionales islas, pero otros no. La palabra "extraterritorial" puede dar
lugar a confusión al reforzar la idea generalizada de que las
características indicadas anteriormente son más posible encontrarlas en
estados pequeños o en economías isleñas cercanas a los mayores bloques
comerciales del mundo. En efecto, muchos paraísos fiscales se amoldan esta
imagen. En Europa, por ejemplo, están los tradicionales paraísos fiscales de
Jersey y Liechtenstein y los nuevos, como Chipre y Malta. La región del
Pacífico de Asia cuenta con las Islas del Pacífico y con centros como Labuan
y Singapur. La India y el sur de África se sirven de las Seychelles y
Mauricio y las Américas de los paraísos fiscales del Caribe y América
central.
Sin embargo, la mayor parte de los paraísos fiscales del mundo están en
tierra firme. Londres y Nueva York, por ejemplo, albergan una proporción
significante de la actividad económica extraterritorial mundial.[v] Cuando
la comunidad internacional trata este problema parece olvidarse siempre de
este simple hecho. La OCDE, como parte de la ofensiva contra la competencia
fiscal nociva, está redactando la lista de los paraísos fiscales del mundo.
El FEF ha clasificado los centros financieros mundiales de acuerdo con los
niveles de supervisión y cooperación. Ni Londres ni Nueva York figuran en la
lista del FEF. Se espera que la lista de la OCDE recoja los pequeños
paraísos fiscales y omita a peces más gordos como Singapur, Hong Kong o
Suiza.
La razón de esta anomalía obvia es que la OCDE ha trazado una distinción
importante, aunque discutible, entre paraísos fiscales, por un lado, y
regímenes tributarios preferenciales nocivos en países que no son paraísos
fiscales, por el otro. Es decir, en los paraísos fiscales todo el sistema
está establecido para ofrecer una estructura tributaria baja o inexistente
sobre el capital móvil geográficamente. Los regímenes tributarios
preferenciales existen cuando un país con sistema tributario "normal" ofrece
un tratamiento especial a determinadas categorías de capital entrante. No
hay más que comparar la economía y la legislación de, por ejemplo, las Islas
Caimán y el Reino Unido para apreciar que esta diferencia es real a un
determinado nivel. Pero si el objetivo de la OCDE es cortar la erosión de la
base imponible nacional y asegurar la igualdad de estructuras tributarias,
la distinción es bastante contraproductiva.
Lo que es más, las acciones punitivas de la OCDE contra la competencia
fiscal nociva enfocan de manera muy diferente estas dos categorías de
jurisdicción. Este año, la OCDE publicará una lista de los paraísos
fiscales, el año que viene realizará una "lista negra" de paraísos que no
cooperen y aquellas jurisdicciones que se nieguen a reformar el régimen,
podrían enfrentarse a una serie de sanciones graves. Los países miembro han
sufrido una revista menos pública y más indulgente de identificación de
regímenes fiscales preferenciales potencialmente nocivos dentro de sus
jurisdicciones. La OCDE publicará una lista de estas prácticas y los países
afectados tendrán hasta abril del 2003 para regularizar el sistema
tributario.
No es de extrañar que el proceso de la OCDE haya provocado tantas críticas
en los estados pequeños y economías isleñas por considerar que se las están
demonizando y que no reciben un trato justo. A la hora de ofrecer
oportunidades para la evasión tributaria mundial, San Kitts y Nevis deberían
ser actores secundarios comparados con Suiza o Hong Kong.
Al disponer de un sistema legal y normativo apropiado, varios países han
convertido unidades de su economía en paraísos para ciertos sectores del
mercado mundial. La City londinense, por ejemplo, alberga el mercado de
eurobonos extraterritorial, Bélgica se ha establecido como paraíso para las
sedes centrales de empresas y el Bangkok International Banking Facility
(BIBF) de Tailandia canalizó los movimientos de capital a corto plazo en
Asia oriental antes de la reciente crisis. Otros destacan por ofrecer
requerimientos de información y regulación mínimos u obligaciones de
confidencialidad rigurosas. Suiza, Austria y Luxemburgo se cuentan entre los
países que han luchado con denuedo para proteger el derecho a ofrecer
servicios bancarios secretos.[vi]
Los paraísos no sólo se distinguen por el tipo de servicio que ofrecen, sino
que también cuentan con unas normas de regulación y supervisión muy variadas
y diferentes niveles de cooperación con otras jurisdicciones. Los paraísos
fiscales de las Islas Anglonormandas, por ejemplo, ofrecen un nivel alto de
supervisión para la industria de servicios financieros, y varios paraísos
fiscales del Caribe, como las Islas Caimán y Bermuda, han realizado hace
poco serios intentos de mejorar la regulación y la transparencia. Estos
esfuerzos se deben al escrutinio creciente de los paraísos fiscales
promovido por la OCDE para eliminar prácticas tributarias nocivas y por el
trabajo de varios organismos internacionales, entre los que se incluyen las
Naciones Unidas (ONU), para solventar el problema de blanqueo de dinero.
El nivel mayor de regulación y supervisión en los paraísos fiscales son
medidas siempre bienvenidas en la dirección adecuada y deberían ser
consideradas como tal. Sin embargo, unos paraísos fiscales mejor regulados
no son la solución a todos los problemas mencionados en este artículo.
Primero, al concentrarse en la supervisión prudencial de instituciones
financieras de los paraísos fiscales, se ignora el problema de la evasión de
impuestos. En realidad, estas operaciones sirven para reforzar la
legitimidad del propio sistema extraterritorial, que defiende el derecho de
companías y personas físicas a eludir las obligaciones fiscales por medios
legales. Segundo, los más bienintencionados esfuerzos para crear un paraíso
bien regulado pueden tener un efecto contraproducente. Los paraísos con
instituciones fiscales muy reguladas pueden ser muy atractivos para los
blanqueadores de dinero, precisamente por tener fama de respetables. Esto se
aprecia en la serie de escándalos que han tambaleado centros e instituciones
financieras consagrados, como en las investigaciones recientes sobre el
papel del prestigioso Banco de Nueva York en el caso del blanqueo de dinero
ruso. Las buenas intenciones de las autoridades supervisoras de paraísos
fiscales pueden frustrarse, ya que para el blanqueo de dinero se necesita,
precisamente, realizar grandes esfuerzos para ocultar la procedencia de los
fondos. Por desgracia, mientras que existan herramientas de planeamiento
tributario, compañías de negocios internacionales y trusts, quedarán
expuestos a actividades delictivas de los que buscan blanquear fondos.
Los paraísos, por tanto, son de diversos tipos, con niveles muy diferentes
de acatamiento de las normas internacionales y ofrecen una gama de
servicios. Las herramientas creadas y el ambiente de ocultación que
garantizan los paraísos fiscales sirven para diferentes propósitos legales e
ilegales, incluyendo la elusión y evasión de impuestos y otras regulaciones
y el blanqueo de fondos obtenidos ilegalmente. La proliferación de paraísos
y centros extraterritoriales coincide con un gran aumento del nivel de
capital financiero que se mueve por todo el mundo. Como la mayor parte de
éste utiliza el sistema extraterritorial, una gran parte del capital mundial
se escapa del control de los gobiernos nacionales o de agencias
internacionales. Los efectos negativos se hacen notar con gran fuerza en
países en desarrollo, como se explicará en esta sección. Los esfuerzos
actuales para contener el problema extraterritorial, eliminando los paraísos
peores y creando una normativa internacional para los mejores, servirá de
poco para abordar los problemas reales.
Impuestos
Los impuestos se consideran el componente esencial de una sociedad justa y
eficaz. El principio elemental para la recaudación tributaria es la
obligación social liberal de compañías e individuos a pagar impuestos en
proporción con sus ingresos para la financiación de bienes públicos y del
bienestar social. Sin embargo, el proceso paralelo de la liberalización del
comercio e inversiones y la proliferación de los paraísos fiscales han
permitido a muchas CTN y a personas de altos ingresos a escapar de sus
obligaciones tributarias. El carácter internacional de las CTN les permite
elegir lugares de acuerdo con los diferentes regímenes fiscales u otras
ventajas ofertadas. Lo que es más importante, pueden atribuir
artificialmente la titularidad de activos o el lugar de las transacciones a
subsidiarios documentarios en las jurisdicciones o paraísos oportunos. Esto
les permite minimizar la tributación de ganancias mercantiles en su origen y
aplazar la tributación del país sobre ganancias retenidas. Las CTN
dispuestas a explotar estas oportunidades de elusión de impuestos
internacionales pueden conseguir una ventaja considerable sobre la
competencia nacional y la pequeña y mediana empresa.
La liberalización ha conducido a un creciente número de países a entrar en
liza para atraer inversión extranjera ofreciendo tasas impositivas bajas
sobre capitales. Esto ha llevado a una reducción de las tasas impositivas
generalizada para los subsidiarios y afiliados extranjeros de las compañías
transnacionales. Las tasas impositivas sobre sociedades para afiliadas de
los EEUU que funcionan en los países en desarrollo han bajado de un 54 por
ciento a un 28 por ciento entre 1983 y 1996. Normalemente son las CTN las
que hostigan la batalla, al amenazar de mantenerse alejadas de los países en
los que no se ofrezcan incentivos tributarios apropiados. En Zambia, Anglo
American ha fijado un nivel tributario bajo sobre sociedades para un
proyecto de inversión a gran escala (el proyecto de minería en Konkola
Deep). La tasa impositiva aplicada sería del 25 por ciento, a diferencia de
la tasa normal del 35 por ciento para compañías extranjeras.[vii] A su vez,
la reciente decisión de las autoridades fiscales de la India de restringir
el uso del paraíso fiscal de Mauricio a inversores institucionales
extranjeros para la canalización de fondos en el país, ha sufrido
rápidamente un revés debido a las amenazas de que ahuyentaría futuras
inversiones..
Presiones como ésta, disminuyen en gran medida la capacidad de los países en
desarrollo de financiar el desarrollo y la reducción de la pobreza. Oxfam
calcula que, en total, los países en desarrollo pueden estar perdiendo
ingresos tributarios anuales de por lo menos 50 mil millones de dólares
americanos debido a la competencia fiscal y el uso de paraísos fiscales. La
recuperación de parte de estos ingresos podrían tener repercusiones enormes
para los países en desarrollo más pobres. Si se utilizasen con propiedad,
estos fondos se podrían utilizar para financiar la sanidad y la educación y
mejorar la vida de 1,2 mil millones de personas en todo el mundo que viven
en extrema pobreza. Aunque no todos los gobiernos utilizarían estos recursos
con eficacia ni los dedicarían a la reducción de la pobreza, sería injusto
esgrimir esta razón para negarles esta oportunidad a otros.
Competencia fiscal y paraísos fiscales
En 1998, un informe de la OCDE titulado "Harmful tax competition: an
Emerging Global Issue" (Competición fiscal nociva: un problema mundial en
emergencia) define a los paraísos fiscales como una forma perjudicial de
competencia fiscal porque "roban" la base imponible de otros países al
ofrecer un marco de acción acomodaticio y ofrecer una legislación para
actividades básicamente ficticias. Los paraísos fiscales también animan la
contienda entre países por imponer tasas impositivas más bajas y ofrecer a
capital extranjero la opción de una tributación baja o inexistente. Esto hay
que distinguirlo de otras formas de competencia fiscal destinadas a la
atracción de inversiones reales que pueden ser nocivas o no y de las
diferencias entre tasas impositivas de aplicación general. La necesidad de
reprimir la competencia fiscal nociva tiene que ser compensada con los
derechos democráticos de los países a determinar las tasas impositivas de
aplicación general, que con frecuencia varían de estado a estado.
Evasión de impuestos sobre ingresos percibidos por intereses
En la gran mayoría de los casos, los ingresos percibidos por intereses
producidos por ahorros depositados en el extranjero eluden la fiscalidad
tanto en el país donde se invierte o deposita y en el país original del
inversor o ahorrador. Las consecuencias de esto en términos de erosión de
base imponible en los países industrializados y en desarrollo son aún más
profundas debido a la magnitud de ahorros transfronterizos e inversiones
realizadas al principio del siglo XXI. Algunos cálculos estiman que el
capital que guardan en el extranjero personas de altos ingresos es de 3 a 4
billones de dólares americanos. La magnitud del movimiento de capitales lo
convierte en un punto especialmente crítico para los países en desarrollo,
sobre todo debido a las limitaciones de financiación de desarrollo.
El movimiento de capitales es sin duda un problema muy complejo. El
movimiento de capital está compuesto por dinero legal en busca de un clima
propicio para la inversión, comprensible debido a las condiciones en algunos
países en desarrollo, y sumas de dinero de actividades ilegales que se
blanquean en el extranjero. Dado que el movimiento de capitales se debe a
menudo a una reacción racional ante circunstancias locales como la mala
administración y la falta de confianza en las instituciones nacionales, el
argumento más utilizado es que es más un síntoma que una causa de los
problemas de la mayoría de los países en desarrollo. Sin embargo, visto
desde el punto de vista de las limitaciones financieras de los países
pobres, está claro que, por diferentes razones, las grandes sumas de capital
que se drenan anualmente de estas economías son parte del problema. Por
igual, aunque no se puede decir que los paraísos extraterritoriales sean la
causa del movimiento de capitales, la existencia de canales internacionales
seguros por los que puede circular el dinero, agrava claramente la
situación.
Desde que los EEUU abolieron la retención fiscal sobre residentes
extranjeros y recaudaron ingresos percibidos por intereses en las
inversiones de cartera de 1984, ninguna otra economía mayoritaria se ha
atrevido a mantener retención fiscal por miedo a perder inversiones
extranjeras.[viii] Casi todos los países industrializados, y muchos países
en desarrollo, no gravan en la actualidad el interés creado en ahorros de
residentes extranjeros. Las economías en desarrollo y en transición que se
están integrando en la economía mundial no se pueden permitir gravar
impuestos sobre los ingresos percibidos por intereses, ya que el impuesto se
cargaría al prestatario en forma de tipos de interés más altos. En todos los
países, el miedo a que el dinero se traslade a cualquier otro lado,
imposibilita tomar medidas unilaterales sobre los ingresos percibidos por
intereses. Este problema está en cabeza de la oposición del Reino Unido a la
propuesta de la UE sobre la retención de impuestos en toda la región. En
defensa de los fuertes intereses de la City londinense, el gobierno del
Reino Unido ha advertido que una retención de impuestos en toda la UE
ahuyentaría a los inversores a jurisdicciones fuera de la UE, sobre todo a
centros extraterritoriales.
En principio, los ingresos creados por el ahorro debería ser gravado por
regla general en el lugar de residencia del inversor, pero, en la práctica,
esto depende de la honradez del contribuyente para la declaración de estos
ingresos y en el intercambio efectivo de información. El fisco, sobre todo
en los países en desarrollo, dispone rara vez de medios eficaces para saber
los ingresos de los residentes en el extranjero. Muchas veces también se da
el caso de que la legislación tributaria está escrita por aquellos que más
se benefician de ella. En algunos países en desarrollo, el régimen
tributario permite o incluso promueve el impago de impuestos de ingresos
extranjeros. Aunque no sea así, y los tratados fiscales contengan acuerdos a
propiados de intercambio de información, la opción de los paraísos fiscales
garantiza a los ahorradores una manera de escapar a la detección.
Evasión de impuestos de las CTN
La fiscalidad de las CTN también es problemática. Las CTN se aprovechan de
las diferencias de los sistemas tributarios nacionales y de vacíos en los
acuerdos fiscales internacionales para minimizar la fiscalidad. Se
benefician del sistema extraterritorial indirectamente, ya que la
competencia fiscal entre países se debe en parte de la existencia de los
paraísos fiscales, y directamente, ya que las CTN tienen siempre afiliadas
documentarias en jurisdicciones extraterritoriales, que se pueden utilizar
para evadir impuestos.
La competencia entre países huéspedes por la atracción de inversión
extranjera directa lleva a muchos a ofrecer incentivos especiales y
vacaciones fiscales, que normalmente no están a disposición de las compañías
nacionales. Los gobiernos calculan que los beneficios de la atracción de
inversiones compensan por la erosión en la base imponible. Algunos países en
desarrollo ven los incentivos financieros como una de las pocas herramientas
políticas que les han dejado para atraer y retener inversión directa de
capital extranjero. Sin embargo, la realidad demuestra que mientras que los
incentivos fiscales pueden atraer inversiones extranjeras cubiertas, no son
la clave determinante de la inversión directa extranjera, que es atraída por
mercados grandes, recursos naturales, infraestructuras para el desarrollo,
una mano de obra relativamente barata y eficiente, estabilidad
macroeconómica y regímenes de comercio liberales. La competencia fiscal
puede ser muy costosa para los países en desarrollo que no pueden competir
con los subsidios masivos ofrecidos por los países ricos y con frecuencia
carecen de los medios para supervisar y gravar a las CTN con eficacia.
Las medidas actuales no resuelven adecuadamente estos problemas. Los países
de la OCDE cuentan con provisiones especiales para gravar las afiliadas
extraterritoriales, que se pueden tratar como Empresas Extranjeras
Controladas (EEC), aunque muchas compañías y actividades aún quedan fuera de
esta esfera. Al mismo tiempo, los países en desarrollo no cuentan, por lo
general, con los recursos para desplegar normas sofisticadas anti-evasión y
son de cualquier modo más vulnerables a las amenazas de desinversión.
Recuadro 1: Corporación de noticias.
En marzo de 1999,  The Economist  informó que en los cuatro años al 30 de
junio del año anterior, la Corporación de Noticias y sus subsidiarias
pagaron una tasa de impuesto  efectiva de alrededor del 6 por ciento
solamente. Esto se comparaba con el 31 por ciento pagado por la Disney. The
Economist nota que "las tasas de impuesto corporativo básicas en Australia,
Norteamérica y Gran Bretaña, los tres mayores países en los que opera la
Corporación de Noticias son del 36%, 35% y 30% respectivamente".
El artículo apunta a las dificultades de averiguar acerca de lo específico
de los asuntos impositivos de la Corporación de noticias a causa de la
estructura corporativa compleja de la compañía. "En los últimos informes, el
grupo enumera alrededor de 800 subsidiarias, incluyendo alrededor de 60
incorporadas en paraísos impositivos tales como las Islas Cayman, Bermuda,
las Antillas Holandesas y las Islas Vírgenes británicas, donde las leyes de
secreto son tan atractivas como el clima".
El artículo continúa, "La estructura, dictada por la elaborada planificación
impositiva del Sr. Murdoch tiene algunas consecuencias bizarras. Las
operaciones más rentables de la Corporación de Noticias británica en los 90
no era el Sunday Times o su exitoso negocio televisivo satélite BSkyB. Era
el News Publishers, una compañía incorporada en Bermuda . La News Publishers
ha obtenido en los siete años hasta el 30 de junio de 1996 alrededor de 1,6
billones de libras en ganancias netas. Este es un hecho notable para una
compañía que parece no tener empleados, ni ninguna fuente de ingresos desde
fuera de las compañías del Sr. Murdoch".
Analizando la información disponible sobre la Newscorp Investments, el
principal holding británico con 101 subsidiarias, The Economist trató de
descubrir cuántos impuestos habían  pagado la compañías. Averiguaron que
desde junio de 1987, aunque el grupo había obtenido 1,4 millones de libras
en ganancias, no había pagado los impuestos netos británicos en absoluto.
Esto puede ser en parte debido al  uso extensivo aunque legal por parte de
las compañías de las escapatorias  impositivas para proteger ganancias en
los paraísos fiscales. Como dice el artículo, "A nadie el gusta pagar
impuestos, pero el brazo de la Corporación de Noticias británica es inusual
en el grado en el que logra evitarlo".
Economist, 20 de marzo de 1999.
Aún cuando las compañías no están cosechando los beneficios de la
competencia impositiva, una firma extranjera puede reducir sus ganancias
sujetas a impuestos estableciendo filiales en jurisdicciones offshore, tales
como las notorias Corporaciones Internacionales de Negocios (siglas en
inglés IBCs). Las TNCs pueden utilizar estos vehículos offshore para retener
activos y encaminar ingresos de forma que reduzcan su exposición al impuesto
tanto en sus países como en los país anfitrión.
Además, el precio de transferencia  puede involucrar la manipulación de
transacciones dentro de la compañía para disminuir la obligación impositiva.
Por ejemplo, una multinacional puede elegir emitir facturas por mercaderías
que han sido manufacturadas onshore a través de una compañía offshore. Esto
transfiere ganancias a las jurisdicciones con menores impuestos. Las TNCs
pueden también reducir sus ganancias sujetas a impuestos al deducir cargas,
por ejemplo, hechas por servicios ofrecidos desde dentro del grupo y para
intereses sobre préstamos. Estos pagos pueden ser encaminados a través de un
socio de trato a un paraíso fiscal, que no grava tales ingresos de origen
extranjero y no tiene un tratado para intercambio de información.
Estas prácticas no sólo reducen los ingresos impositivos disponibles a los
gobiernos sino que también distorsionan la forma en que las firmas
internacionales organizan sus actividades. Las firmas grandes reconocen este
problema, como lo muestra en un comentario reciente sobre el precio de
tranferencia hecho por Phillip Gillett, el controlador de impuestos del
grupo en ICI:
"Comercialmente, el precio de transferencia  no tiene sentido. Nos fuerza a
gastar un montón de tiempo haciendo cosas que no tienen sentido desde un
punto de vista comercial... Los negocios quieren organizarse como si hubiera
un mercado de productos único regional o global. En lugar de eso, el
impuesto está determinando cómo ellas mismas se organizan".
The Economist, 29 de enero de 2000.
El impacto del desarrollo.
Es difícil estimar el impacto total de los paraísos fiscales y de otras
prácticas impositivas nocivas sobre los países en vías de desarrollo, que no
es menor porque el secreto involucrado obscurece la real extensión de los
movimientos internacionales de capital y el uso de los paraísos fiscales por
parte de las TNCs. Sin embargo, es claro que las pérdidas de ingresos por
impuestos son significativas, especialmente en relación a los recursos
presupuestarios limitados disponibles en los países pobres.
Como hemos visto, el alcance creciente de las corporaciones extranjeras para
minimizar las obligaciones impositivas debido a la competencia impositiva
entre países y el uso de los paraísos  fiscales tienen implicancias
importantes para la base impositiva de los países individualmente. Esto
produce problemas particulares para los países en vías de desarrollo,
algunos de los cuales confían fuertemente en los ingresos por impuestos de
las corporaciones.
En los últimos veinte años, la competencia impositiva ha tenido como
resultado una "carrera hasta el fondo" en las tasas de impuestos de las
corporaciones en muchos países en vías de desarrollo. La habilidad de los
inversores para utilizar los centros offshore ha sido un elemento clave en
esta competencia. Mientras que dos décadas atrás  las tasas impositivas en
los países en vías de desarrollo hubieran sido comparables con, o más altas
a, aquéllas de los países de la OCDE, en muchos casos son hoy
considerablemente más bajas. El resultado final es  menores ingresos
impositivos. Para estimar la pérdida de impuestos para los países en vías de
desarrollo, una autoridad útil es calcular los ingresos impositivos basados
en cifras para el stock de las inversiones extranjeras directas hacia el
interior.
De acuerdo a las cifras de la UNCTAD para 1998, el stock hacia adentro de
las FDI   para todos los países en vías de desarrollo fue de U$ 1219
billones. 9 Una aproximación de los ingresos impositivos que los países en
vías de desarrollo deberían estar recibiendo puede entonces se calcula que
utilizando una tasa promedio de retorno sobre las inversiones y una tasa
impositiva de corporaciones razonable. La cifra del Banco Mundial para la
tasa de retorno sobre las FDI en los países en vías en desarrollo como un
todo está entre 16 y 18 por ciento, con tasas considerablemente más altas
para los países en África. Sin embargo, la cifra de la tasa de retorno
excluye el efecto del precio de transferencia y otras prácticas que las
compañías emplean para reducir las ganancias pre-impositivas. Es entonces
razonable utilizar una tasa de retorno sobre las FDI de al menos un 20 por
ciento. Mientras que es difícil establecer una tasa impositiva de
corporaciones razonable, el promedio de la OCDE de alrededor de 35 por
ciento es una autoridad útil. Aunque las tasas  impositivas promedio  para
corporaciones tiende a ser mucho menor que el 35 por ciento en muchos países
en desarrollo hoy en día, esta cifra hubiera estado probablemente debajo del
promedio hace veinte años.
Teniendo como supuesto una tasa de retorno sobre las FDI de  20 por ciento,
y una tasa impositiva del 35 por ciento, los países en vías de desarrollo
deberían estar recibiendo ingresos impositivos de alrededor de U$ 85
billones por año de las corporaciones extranjeras. Reciben en realidad
alrededor de U$ 50 billones por año como mucho. Esto implica que los países
en vías de desarrollo como un todo podrían estar perdiendo en ingresos
impositivos alrededor de U$ 35 billones por año como resultado de la
competencia impositiva. Es probable que esta sea una estimación
extremadamente conservadora en tanto, no sólo las cifras oficiales tienden
a subestimar el valor real del stock de FDI, sino que también estas cifras
no toman en cuenta las transacciones financieras de las firmas grandes. 10
Aún más difícil de cuantificar, aunque casi seguramente es más importante en
términos de ingresos impositivos perdidos, son los diversos métodos
empleados  por las TNCs para reducir sus ganancias sujetas a impuestos. El
ejemplo de la Corporación de Noticias en el Recuadro 1 ilustra un caso
extremo del uso creativo de las filiales del "periódico" en los paraísos
fiscales por parte de grandes compañías internacionalmente activas. Sin
embargo, la práctica de manipular las transacciones dentro de las compañía a
fin de reducir ganancias sujetas a impuestos está  claramente extendida. En
un estudio de la UNCTAD que evalúa el significado de los desvíos de ingresos
por las TNCs , el ochenta y cuatro por ciento de los países en vías de
desarrollo que tomaba parte pensaba que las filiales que albergaban
desviaban el ingreso de sus compañías madre para evitar obligaciones
impositivas. 11  La cifra del ingreso impositivo de U$ 85 billones explica
alguna forma el efecto de estas prácticas  al utilizar una tasa de retorno
de pre-impuesto levemente más alta que aquéllas estimadas por el Banco
Mundial.
El ingreso impositivo previsto sobre el ingreso de interés sobre los ahorros
que se mantienen en el extranjero podría también estar despojando a los
países en vías de desarrollo de un financiamiento muy necesario.  A fin de
estimar ingresos previstos posibles, pueden ser útiles las cifras de la
huida de capitales. Es bastante seguro suponer que la mayoría de las huidas
de capital van a los países donde no están sujetos a impuestos en origen y
que también  escapan obligaciones impositivas en los países de residencia.
Para 1990, se estimaba el stock de huida de capital de los países en vías de
desarrollo en alrededor de U$ 700 billones. Una vez más, estimar una tasa
promedio de retorno sobre estos fondos, y una tasa impositiva razonable,
nos permite cuantificar posibles ingresos impositivos perdidos. Es posible
para los individuos ricos que utilizan paraísos fiscales tener una cartera
sofisticada de inversiones que les dan un retorno general relativamente
alto. Una tasa de retorno del 10 por ciento sobre inversiones es entonces
una suposición razonable. Como este trabajo ha demostrado, raramente se le
impone impuestos al ingreso por interés de los ahorros mantenidos en el
extranjero. Si se lo hiciera, sin embargo, una tasa impositiva del 22 por
ciento sería razonable.  Bajo la propuesta de la UE para una tasa aplicable
en toda la UE  sobre los ingresos de interés, lo que se ha propuesto es una
tasa mínima del 20 por ciento.
Teniendo por supuesta una tasa de retorno del 10 por ciento, y una tasa
impositiva del 22 por ciento, el impuesto sobre ingreso por interés de los
U$ 700 billones de huida de capital se estaría contribuyendo a los países en
vías de desarrollo ingresos impositivos por una friolera de alrededor de U$
15,4 billones por año.
La cifra combinada para la pérdida impositiva para las TNCs y el ingreso por
interés sobre ahorros en los países en vías de desarrollo podrían entonces
estar por encima de los U$ 50 billones cada año. Por ejemplo, el Banco
Mundial ha estimado que podría proveer un paquete de salud básico por un
costo anual de U$ 12 por persona para los países de  ingreso bajo  y de U$
21,5 para los países de ingreso medio. Basándose en las cifras de población
de 1996, el costo total para los países de ingreso medio y bajo sería
aproximadamente de U$ 73 billones.
Esta pérdida impositiva es particularmente significativa dado que los países
pobres enfrentan un rango de dificultades adicionales en relación a la
recaudación de ingresos impositivos. Además del problema de la huida de
capital, los países de ingreso medio y bajo tienen una base impositiva débil
y entonces proporciones   bajas en términos de ingreso/PBI. Muchos países en
vías de desarrollo también tienen administraciones impositivas débiles. Como
resultado, muchos países en vías de desarrollo tienen ingresos impositivos
bajos así como también limitaciones de recursos bajo la forma de grandes
pesos de deuda, impuestos declinantes del comercio y flujos de ayuda
reducidos. Estas limitaciones tienen como resultado una provisión pobre de
bienes públicos en los países que tienen la mayor necesidad. Las cifras del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) muestran que en
1997, en los países en vías de desarrollo con bajo nivel del desarrollo
humano, los ingresos impositivos componían 11 por ciento del PBI, mientras
que el gasto público en salud y educación se mantuvo en un cuatro por ciento
del PBI (o U$ 11 per cápita). Las cifras correspondientes para los países
industrializados fueron de 26 por ciento para los ingresos impositivos y del
12 por ciento para el gasto público en salud y educación (o U$ 3.261 per
cápita).
Se necesitan ingresos impositivos para financiar bienes públicos  que
contribuyen al desarrollo de la infraestructura social y económica. La
mayoría de los países obtienen ingresos  imponiendo impuestos tanto al
capital como al trabajo. La competencia impositiva entre los países y el
crecimiento exponencial en el uso de los paraísos fiscales ha significado
que los Estados encuentran una dificultad creciente para imponer impuestos a
los ingresos provenientes del capital. Esto implica que los ingresos
impositivos declinarán o que el peso de los impuestos tendrá que desviarse
más pesadamente sobre el trabajo.
En los últimos años, los gobiernos en todo el mundo han aumentado la
proporción del PBI que recaudan como ingresos impositivos. Los ingresos de
los impuestos de los individuos y las corporaciones han estado deprimidos
durante este período, con un aumento solventado por aumentos en los
impuestos al consumo(por ejemplo, el impuesto al valor agregado) e impuestos
nominales (por ejemplo, el seguro nacional). Esto constituye un desvío de la
carga impositiva del capital al trabajo. Esto tiene un efecto regresivo
porque el ingreso de capital es ganado desproporcionadamente por los ricos y
es menos gravado, mientras que el consumo que se grava más responde a una
mayor parte de los gastos de la gente pobre. Esto, a su vez puede explicar
en parte la desigualdad en el ingreso que se agrava en varias regiones del
mundo en vías de desarrollo. Además,  se llega a un punto donde ningún
aumento adicional en los impuestos sobre el trabajo sería factible, o
políticamente imposible, y esto puede forzar a los gobiernos a reducir los
gastos del gobierno.
Elección y responsabilidad.
Los que apoyan la competencia impositiva sostienen que alienta la reducción
y racionalización de los sistemas impositivos y provee a los contribuyentes
y a las compañías una elección entre diferentes combinaciones de impuestos y
bienes públicos. En este contexto, se ve a la planificación impositiva como
una forma legítima para que las compañías y los  individuos eviten cargas
impositivas  y regulaciones injustas. Sin embargo, esto supone que todos los
ciudadanos y las compañías son igualmente móviles, que no es el caso.
También ignora la realidad de la competencia impositiva. Las compañías
pueden localizarse en un país que ofrece recortes impositivos a las firmas
extranjeras, pero tiene un impuesto normal o alto para los residentes en él.
Tal compañía entonces se beneficia con altos estándares de infraestructura y
niveles de educación, por ejemplo, pero  no paga a través de impuestos: es
el problema del "jinete libre"('free-rider' en inglés).
Mientras que los elementos de la planificación impositiva son indudablemente
legales,  esto no implica que es legítima desde una perspectiva de la
pobreza. Las compañías internacionalmente activas tienen una obligación
hacia los accionistas de minimizar sus obligaciones impositivas, a fin de
maximizar las ganancias post-impuesto. Sin embargo, deberían también actuar
responsablemente hacia las sociedades que conforman sus mercados, y en
consecuencia, contribuyen a sus ganancias. Esto no es solamente bueno para
el desarrollo, sino que también es bueno para las compañías mismas. Las TNCs
necesitan darse cuenta de que el contribuir a financiar la infraestructura,
las comunicaciones y los niveles de educación de los que dependen los
mercados fuertes beneficiará su interés comercial a más largo plazo. Sin
embargo, la planificación impositiva puede crear grandes desigualdades entre
las compañías y las industrias en cuando a sus responsabilidades
impositivas, dependiendo de sus oportunidades o de su disposición para
explotar tales mecanismos.
Corrupción y lavado de dinero.
"En tanto aumenta la interdependencia- cada país es tan vulnerable al crimen
financiero como el eslabón más débil de la cadena"
(Larry Summers, Secretario del Tesoro de los EEUU)12
Los paraísos financieros son utilizados para lavar las ganancias de las
actividades ilegales y corruptas, incluyendo el tráfico de drogas, diversos
tipos de actividades fraudulentas, la corrupción pública, la evasión
impositiva, el contrabando y el tráfico de armas y diamantes. Los paraísos
financieros pueden ser el eslabón débil al cual se refiere Larry Summers y,
una vez más, son los países más pobres del mundo los que están más
seriamente afectados por mucha de esta actividad ilegal.
El espacio de secreto provisto por la "interfase  offshore" entre en la
actividad criminal y el mundo de las transacciones financieras legítimas se
ha convertido en un elemento crucial del crimen moderno y en un mecanismo
que permite la corrupción. 13  Los centros offshore, al combinar las
herramientas para obscurecer el origen de los fondos con un ambiente de no
cooperación con la comunidad internacional en las investigaciones criminales
e impositivas, ofrecen un "Triángulo de las Bermudas" para obscurecer los
activos y disfrazar el sendero del dinero proveniente de actividades
criminales. Las herramientas utilizadas son a menudo las mismas que aquéllas
utilizadas para evitar los impuestos: cuentas en bancos offshore y registros
de compañías protegidos por leyes de secreto; fideicomisos offshore; los
precios de transferencia,  y las transacciones de propiedad dentro de las
firmas. En tanto la línea entre los usos legítimos e ilegales del ámbito
offshore se vuelve más  confusa, es muy difícil para las investigaciones
para hacer efectiva  la ley  detectar el crimen de la actividad de lavado de
dinero. El informe de 1998 de la Oficina de las Naciones Unidas para el
Control de las Drogas y la Prevención del Crimen (siglas en inglés: UNDCP)
sobre los Paraísos Financieros establece:
"El común denominador en el lavado de dinero y de varios crímenes
financieros es el mecanismo que lo hace posible que ha sido creado en los
paraísos financieros y los centros offshores"  14
El lavado de dinero facilita la corrupción pública, un problema serio en
muchos países pobres. Mientras que la comunidad internacional  critica a la
corrupción en los países en vías de desarrollo, se presta menos atención a
los destinos de mucho del dinero ilícitamente obtenido. Los mecanismos que
hacen posible esto en los paraísos financieros permiten que los líderes y
funcionarios corruptos, que están obteniendo coimas o   saqueando las
finanzas públicas de sus países  escondan los orígenes de los fondos que
adquieren. La evidencia del uso extensivo de los servicios de los bancos
privados y de los paraísos offshore por parte de las elites políticas y
económicas derivan en gran medida de los intentos por investigar los asuntos
de políticos depuestos y sus parientes. En 1999, The Economist estimó que
los líderes africanos tienen U$ 20 billones solamente en las cuentas
bancarias suizas. Para poner esto en contexto, esto es dos veces el monto
que África subsahariana paga en servicios de la deuda.
Algunos de los más notorios clientes de la industria internacional de los
bancos privados han provenido de los países en vías de desarrollo: Mobutu en
el ex Zaire, Sani Abacha en Nigeria, Marcos en las Filipinas, Baby Doc
Duvalier en Haití y Raúl Salinas, hermano del ex presidente mexicano. En uno
de los más grandes escándalos por lavado de dinero de los últimos años se
alegaba  que Raúl Salinas había aceptado grandes coimas de los traficantes
de drogas. Se reveló que las ganancias  eran luego lavadas  vía varios
bancos con sede en Suiza, incluyendo a una sucursal del  Citibank en
Ginebra. Se reveló más tarde que las autoridades suizas habían congelado U$
132 millones en las cuenta bancarias utilizadas por Salinas. 15
El uso de los paraísos financieros para lavar las ganancias  de la
corrupción es un asunto importante para las autoridades nacionales, así como
para las autoridades globales. La corrupción y el lavado de dinero carcomen
los esfuerzos por introducir presupuestos más transparentes y confiables en
los países más pobres.
Recuadro 2: Nigeria
La corrupción es un fenómeno mundial, pero en los países pobres como
Nigeria, representa una barrera importante al desarrollo económico y
político, y reduce la capacidad de los gobiernos nacionales para implementar
estrategias efectivas de reducción de la pobreza. 16  A través de los años,
los billones de dólares han sido  sacados fuera de las finanzas públicas
nigerianas y puestas en una institución offshore. Los gobiernos del G7 y las
Instituciones Financieras Internacionales ponen mucho énfasis en el problema
de la corrupción de los países en vías de desarrollo pero son menos ruidosos
con respecto a los centros offshore y a las cuentas de los bancos privados
que proveen un paraíso seguro para muchas de estas ganancias.  La corrupción
y el sistema offshore que lo facilita, niega a la gente de los países en
vías de desarrollo el derecho a políticas públicas justas y tienen
implicancias devastadoras para los muy pobres
Se ha estimado que alrededor de U$ 55 billones fueron saqueados de los
fondos públicos nigerianos por Sani Abacha y sus socios durante su
presidencia  y escondido en bancos occidentales. El nuevo gobierno nigeriano
está buscando ayuda de los gobiernos británico y norteamericano y de la
Unión Europea para recuperar  una cifra estimada en U$ 2,2 billones de estos
fondos robados. El gobierno tiene dudas, sin embargo, con respecto a la
disposición de cooperar de  los bancos internacionales y de algunos países
europeos, particularmente de Suiza, de Luxemburgo e Irlanda.
Las cifras nigerianas para la riqueza robadas son asombrosas,
particularmente en un países clasificado como un País Pobre Altamente
Endeudado (siglas en inglés HIPC ), que está luchando cuerpo a cuerpo con
una carga de deuda externa de alrededor de U$ 31 billones y donde alrededor
del 30 por ciento de la población está viviendo con menos de un dólar por
día. Los U$ 2,2 billones para los que el gobierno está actualmente
trabajando por recuperar y que representa U$ 19 per cápita, cubriría con
creces el presupuesto anual de educación que funciona en alrededor de U$ 16
per cápita.
Estabilidad financiera.
Una gran parte del capital globalmente móvil ahora hace uso del sistema
offshore en tanto fluye alrededor del mundo buscando maximizar las ganancias
y minimizar las obligaciones impositivas. En tanto el mundo offshore está en
gran medida más allá del alcance de las autoridades nacionales e
internacionales, su rol aumentado ha contribuido al incremento en episodios
del tumulto financiero que  ha caracterizado a  los 90. 17   Las recientes
crisis financieras en el Este Asiático y en Rusia se han desarrollado hasta
convertirse en crisis económicas y sociales devastadoras, causando serias
consecuencias en el desarrollo humano en los países golpeados por la crisis.
A consecuencia de la crisis, los esfuerzos para ajustar la regulación de los
mercados financieros internacionales han sido frustrados por el sistema
offshore.
De acuerdo al reciente informe del grupo de trabajo del FSF sobre los
centros offshore, las OFCs no parecen haber sido un 'gran factor causal' en
los episodios recientes de la inestabilidad financiera sistémica. Sin
embargo, el informe hace notar que:
"Pero las OFCs han aparecido en algunas crisis y, en tanto los sistemas
financieros nacionales se vuelven más interdependientes, los problemas
futuros en las OFCs podrían traer consecuencias para otros centros
financieros. El crecimiento significativo en los activos y obligaciones de
las instituciones localizadas en OFCs y la naturaleza interbancaria del
mercado offshore, junto con un sospechado aumento en las actividades del
balance externo de las instituciones localizadas en las OFC(sobre las cuales
existe información inadecuada) aumentan el riesgo de contagio."  18
Los paraísos fiscales y las OFCs son ahora consideradas fundamentales en la
operación de los mercados financieros globales. Las actividades bancarias
internacionales incluyendo los mercados de cambio offshore (tales como el
mercado Eurodólar) están íntimamente inter-relacionados con el mundo de las
finanzas offshore. El crecimiento de los mercados de cambios offshore es un
factor que contribuye al inmenso crecimiento en el comercio global de
intercambio extranjero, que había alcanzado alrededor de U$ 1,8 trillones
por día para 1998, y el correspondiente aumento en inestabilidad cambiaria.
Los paraísos fiscales y las OFCs también son utilizadas por instituciones
financieras privadas globalmente activas, tales como los bancos y los fondos
de inversión, como centros de reserva para la inversión especulativa y de
corto plazo en las economías en vías de desarrollo y de transición. Conducir
las inversiones vía el sistema offshore puede ser utilizado para evitar la
regulación (por ejemplo, los requisitos de capital y revelación de
información) para esquivar los controles de capital de un país y para
reducir los niveles de impuestos pagados sobre ganancias.
No es una coincidencia que el comercio derivativo  y las actividades de
inversión de fondos compensatorios, dos áreas que están causando la mayor
preocupación en los debates sobre la arquitectura financiera global, estén
estrechamente asociados al sistema offshore. Los nuevos y complejos
instrumentos financieros, los vehículos de inversión secretos, y el amplio
uso de las instituciones offshore tienen muy serias implicancias  para la
estabilidad financiera global. El casi colapso del fondo compensatorio de
los EEUU Long Term Capital Management (Administración de Capital de Largo
Plazo) en 1998 y los miedos que lo acompañaron con respecto a las
implicancias sistémicas potenciales, dieron una señal de alerta de que las
cosas habían quedado fuera de control. La escala del problema llevó a Vito
Tanzi, Director del Departamento de Asuntos Fiscales en el FMI, a escribir:
"La complejidad del mercado financiero internacional en el cual los
"científicos del cohete" han estado desarrollando progresivamente un mercado
más difícil de comprender y estrategias de inversión,  y  la pérdida de una
identidad nacional clara para el dinero  invertido o incluso para  la
institución  que hace la inversión, hace que la regulación de estas
actividades sea muy difícil o imposible,"  19
Además del vínculo global entre las instituciones offshore y la
inestabilidad, el uso de las localidades offshore puede también tener un
impacto más directo en la estabilidad de las economías de los países en vías
de desarrollo. Algunos países, ansiosos por atraer capital extranjero,
alientan los flujos entrantes al establecer facilidades offshore cerca de
sus mercados. Un ejemplo reciente de esto fue el establecimiento en
Tailandia del BIBF.
Recuadro 3: El Servicio Bancario Internacional de Bankok (siglas en inglés
BIBF). 20
A finales de los 80 y a comienzos de los 90 las autoridades tailandesas
adoptaron una política más agresiva para atraer ingresos de capitales. En
1992, se estableció el BIBF con el objetivo de mejorar el acceso de las
firmas locales a los mercados internacionales de capital a través del
sistema bancario nacional. Los bancos del BIBF podían tomar depósitos o
pedir préstamos en el extranjero y otorgar préstamos en moneda extranjera en
Tailandia y en el extranjero. El BIBF esencialmente funcionaba como un
centro offshore, en tanto que los bancos del BIBF recibían incentivos
impositivos y estaban exentos de una serie de requisitos regulatorios para
sus negocios internacionales. Estos incentivos pueden haber facilitado la
circunvención de los controles de capital existentes en Tailandi y actuaron
como una influencia a favor de los ingresos de corto plazo.
En los años que llevaron a la caída de Asia, el BIBF fue más y más utilizado
por los bancos domésticos para financiar préstamos en moneda extranjera a
las  firmas locales, que no eran usualmente compensados. En tanto el sistema
bancario local se volvió extremadamente  vulnerable a los riesgos de cambio
extranjeros, Tailandia fue acumulando un crecimiento excesivo de
obligaciones externas de corto plazo. Cuando estalló la crisis  en
Tailandia, el BIBF respondía por casi la mitad de los préstamos extranjeros
en el país; muchos de estos fondos habían sido canalizados a la actividad
especulativa.
La crisis de Tailandia implicó reveses económicos y financieros que trajeron
dificultades severas al pueblo tailandés. Durante el período 1996-98, el PBI
de Tailandia cayó en alrededor del 12 por ciento teniendo como consecuencia
impactos serios en el empleo y los salarios. Como resultado de la crisis,
más de un millón de personas en Tailandia fueron empujadas a la pobreza.
Casi tres años luego del estallido de la crisis, Tailandia está peleando
para intentar manejar la pesada carga de la deuda pública que ésta creó.
Los episodios de la inestabilidad financiera global impactan más severamente
en los países en vías de desarrollo, y en la gente pobre dentro de estos
países. Durante los 90, los flujos de capital privado y los flujos de
cartera en particular llegaron a jugar un rol más y más importante en el
financiamiento externo de las economías en vías de desarrollo y en
transición. En tanto estas economías se integran a la economía global, sus
mercados de capitales más pequeños y más frágiles los hacen  particularmente
vulnerables a los shocks económicos. Como se ha visto en los hechos
recientes en  Tailandia, Indonesia y Rusia, las crisis financieras pueden
provocar agudas bajas macroeconómicas que, a su vez, traen como resultado
creciente niveles de pobreza.
Las economías asiáticas golpeadas por la crisis han sufrido un brutal ajuste
y una recesión profunda en su camino a la recuperación. A fin de sostener
los flujos al exterior de capital en gran escala, que totaliza el 11 por
ciento de sus PBIs combinados en los dos años siguientes a la caída, estos
países tuvieron que generar grandes excedentes de cuenta corriente. El FMI,
que lideró el esfuerzo de rescate multilateral en los países en crisis,
exigió austeridad económica. El ajuste se lograría recortando el gasto
interno y la inversión a través de una combinación de altas tasas de
interés, recortes en el gasto público y rentas públicas incrementadas. A
medida que subían abruptamente las tasas, y que el capital extranjero
continuaba huyendo, la inversión colapsó y muchas compañías fueron llevadas
a la quiebra.
La caída asiática llevó a severas declinaciones en el PBI en los países
golpeados por la crisis; en 1998, el PBI cayó en un 14,3 pro ciento en
Indonesia y en un 12 por ciento en Tailandia. El shock macroeconómico estuvo
canalizado hacia la gente pobre en tanto los salarios reales cayeron y
creció el desempleo, aumentaron los precios y se hicieron recortes en el
gasto del gobierno y la provisión de los servicios básicos como parte de los
programas de austeridad. Entre 1996 y 1998 en Indonesia el número de gente
que vive en la pobreza se duplicó a 40 millones.
Las crisis no solamente producen un deterioro en los niveles de vida
actuales de la gente pobre sino que también  a menudo provocan respuestas
que pueden tener implicancias negativas de largo plazo para la equidad y la
reducción de la pobreza. Durante las crisis, los niños son frecuentemente
retirados de las escuelas y se los manda a trabajar, el consumo reducido de
comida a menudo lleva a la desnutrición y a una salud pobre y la venta de
bienes puede evitar que los hogares continúen llevando a cabo una actividad
productiva. En Indonesia, la reciente crisis financiera se convirtió en una
crisis de educación, especialmente para los niños más pobres. Las tasas de
matrícula escolar en el nivel secundario declinaron de cuatro a cinco por
ciento, con la mayor declinación en áreas urbanas y entre los sectores más
pobres de la población.  Las tasas de deserción para los niños también
crecieron tanto en las áreas rurales como en las urbanas con los aumentos
más grandes entre la gente más pobre. Los trabajadores de la educación en
Indonesia informaron que los padres tenían dificultades para pagar las
cuotas, que las ausencias habían crecido en tanto los niños pasaban más
tiempo ayudando a los padres con las actividades económicas, y que los niños
que realmente asistían a la escuela estaban comiendo menos. El impacto de
los shocks macroeconómicos sobre la educación en los países golpeados por la
crisis, como lo muestra la experiencia de Indonesia, obstaculizan tanto la
recuperación económica en el objetivo a corto plazo y  a largo plazo de
obtener modelos equitativos de crecimiento.
3. Opciones y recomendaciones.
Este trabajo ha reseñado el debate internacional sobre la competencia
impositiva nociva y el secreto y ha llamado la atención con respecto a la
profunda relevancia que esto tiene para la gente pobre. El sistema bancario
privado y la planificación impositiva internacional siguen siendo el coto de
un pequeño puñado de individuos ricos y de corporaciones multinacionales
grandes. Los ingresos reducidos de los gobiernos la corrupción pública y la
inestabilidad económica todos impactan desproporcionadamente sobre el 1,2
billón de personas que viven en la pobreza.
Un enfoque de desarrollo.
Para que ocurra un cambio significativo, la comunidad internacional necesita
adoptar un enfoque más global sobre el tema de las finanzas offshore. Es
imperativo que este enfoque incorpore una perspectiva de desarrollo y que
incluya totalmente a los países en vías de desarrollo en las discusiones.
Los últimos años  han visto una riqueza de iniciativas internacionales, casi
enteramente lideradas por los países de la OCDE, diseñadas para contener los
problemas asociados con el ámbito offshore más que para cuestionar su
legitimidad. Sin embargo, es necesario retroceder un  paso de esta actividad
que se concentra en apuntalar el presente sistema, y cuestionar qué lugar
tienen las finanzas offshore y los paraísos fiscales  en la economía global
y quiénes son los ganadores y los perdedores. El trabajo futuro con respecto
al ámbito offshore podría guiarse por los siguientes principios:
Un enfoque inclusivo. La cuestión offshore es un tema global, y las
discusiones deberían involucrar a todos los países desde el principio. El
trabajo  sobre la cuestión offshore actual  alojado en la OCDE y la FSF
corre el peligro de ser percibido como otro ejemplo aun de que son los
países ricos los que definen los términos del debate, acordando estándares e
incorporando entonces a los países más pobres en el estadio de la
implementación. 21   El trabajo sobre la cuestión offshore debería tener
como objetivos  centrales la reducción de la pobreza y el desarrollo humano.
Un enfoque multilateral. La implementación de impuestos, la corrupción y la
inestabilidad son cuestiones globales que requieren enfoques globales.
Cualquier cosa que sea menos que un enfoque global corre el riesgo de ser
inefectiva, en tanto el problema simplemente se desviará hacia el próximo
eslabón de la cadena. Se necesita un marco multilateral que equilibre la
necesidad de doblar la competencia impositiva con un respeto por la
habilidad de los gobiernos para establecer tasas impositivas generalmente
aplicables y que habilitan a los países, especialmente los más pobres, a
hacer frente a la evasión impositiva.
Compartir el peso. Las economías pequeñas, pobres y vulnerables, a causa de
su falta de alternativas económicas, han encontrado que establecerse como
paraísos fiscales es una opción económica atractiva. Algunas economías
pueden depender de sus negocios offshore en tanto como un 20 por ciento de
su PBI. Se necesitan estrategias para ayudar a aquellas economías a
diversificarse de su dependencia de prácticas impositivas nocivas y a
satisfacer los estándares para evitar el lavado de dinero, incluyendo la
ayuda financiera así como también reformas más amplias para el sistema
comercial internacional, con  sanciones como último recurso.
El Reino Unido está bien ubicado para tomar un rol preponderante en la
promoción de un enfoque inclusivo y multilateral para el problema offshore
con un énfasis genuino sobre la reducción de la pobreza y la equidad. El
gobierno del Reino Unido ha comprometido su apoyo para que la acción
internacional consiga los objetivos de desarrollo internacional para el 2015
y es una fuerza influyente en los diversos grupos internacionales que
debaten la cuestión offshore. También tienen una responsabilidad especial
con respecto a este tema en tanto el Reino Unido es sede de la City de
Londres, un paraíso fiscal para algunos instrumentos financieros del mercado
y es también responsable de los negocios internacionales de varias
dependencias de la Corona y de los territorios marítimos del Reino Unido que
operan como paraísos fiscales.
Opciones de política.
Este trabajo no busca hacer propuestas detalladas de política Sin embargo,
las siguientes opciones de política deberían recibir una seria consideración
por parte de la comunidad internacional como formas de ayudar a que los
países frenen los escapes impositivos, den tratamiento al lavado de dinero y
a la corrupción y estimulen un medio económico más estable Tomados en
conjunto representan un grupo coordinado de medidas que eliminarían los
aspectos más nocivos de los paraísos financieros y de la competencia
impositiva.
Convenios para compartir información mejorados.
Un convenio multilateral para compartir información con respecto a temas
impositivos ayudaría a que los países, especialmente los más pobres, frenen
la evasión impositiva y las actividades ilícitas. Los convenios efectivos
para compartir información entre jurisdicciones sería uno de los pasos más
importantes para dar tratamiento a los escapes impositivos, al lavado de
dinero y a la inestabilidad financiera. Mientras que el hecho de compartir
información es un elemento importante de las iniciativas propuestas por la
OCDE y otros cuerpos, se ha puesto el énfasis en combatir el uso del sistema
offshore para lavar las ganancias provenientes del crimen o esconder la
actividad criminal. Esto puede también cubrir el fraude impositivo, pero esa
es una categoría muy estrecha ya que la evasión deliberada de impuestos es
difícil de probar. La cooperación para combatir el crimen es claramente
importante, pero no terminará por sí misma la cultura del secreto que es un
hito de los paraísos, y que facilita  evitar pagar impuestos.
Se necesita un enfoque multilateral abarcativo bajo el cual los estados
acuerden  utilizar sus poderes administrativos y legales normales para
obtener e intercambiar información necesaria para prevenir la situación
internacional de evitar el pago de impuestos, y para asegurar que los
debidos impuestos han sido pagados a cada país. Se tomó un paso importante
en esta dirección en la Convención multilateral sobre Asistencia
Administrativa Mutual en Asuntos Impositivos, negociada en el Consejo de
Europa y la OCDE, acordada en 1988. Sin embargo ésta está solamente abierta
a los estados miembro de aquellas organizaciones y, entre ellos, solo seis
han ratificado la convención hasta la fecha. Debería también desarrollarse
más para definir estándares mínimos de transparencia y revelación por parte
de las compañías. Una convención de ayuda multilateral debería permitir el
desarrollo de redes más amplias de cooperación, extendiéndose a los países
en vías de desarrollo. Esto podría estar acompañado por medidas que
desanimen el uso de jurisdicciones no cooperativas,  y estándares mundiales
para definir la base impositiva.
Convención internacional sobre la recuperación de riqueza robada.
La comunidad internacional debería también apoyar la propuesta para la
creación de una Convención Internacional para facilitar la recuperación  y
la repatriación de fondos ilegalmente apropiados de los tesoros nacionales.
La propuesta fue adoptada por los presidentes de estado de los países de
África, el Caribe y el Océano Pacífico (ACP) y los gobiernos en noviembre de
1999 como parte de la Declaración de Santo Domingo. Una Convención
Internacional ayudaría a países como Nigeria, que a menudo se dan contra la
pared de las estrictas leyes de secreto bancario en Europa, en sus esfuerzos
por recuperar los fondos arrebatados y mantenidos en el exterior.
Estándares globales para definir la base impositiva.
Se podría acordar un enfoque multilateral sobre los estándares comunes para
definir la base impositiva. A menos que la liberalización y la globalización
se acompañen con un acuerdo amplio  sobre los estándares básicos que definan
la base impositiva de los negocios que operan internacionalmente, la
competencia impositiva entre Estados ofrecerá abundantes posibilidades para
evitar pagos  y para presionar a los estados a limitar sus medidas
contrarias a evitar el pago de impuestos. Se han introducido varias medidas,
especialmente de los países desarrollados, para contrarrestar el hecho de
evitar pagar impuestos a nivel internacional. Estas han sido cada vez más
coordinadas a través del Comité Fiscal de la OCDE y esencialmente consisten
en  un conjunto laxo de estándares que definen la base impositiva, para
limitar las oportunidades para evitar pagar impuestos a nivel internacional.
Estos son  pasos en esta dirección correcta, pero su legitimidad y
efectividad  están limitadas por estar confinadas mayormente a los países de
la OCDE y por la forma de bajo nivel en la cual se presentan.
Un enfoque multilateral sobre los estándares comunes para definir la base
impositiva podrían  ayudar a combatir la situación de evitar pagar impuestos
por parte de las corporaciones transnacionales y podrían extenderse a otras
propuestas las cuales han sido difíciles de acordar entre un grupo más
pequeño de países por temor a que el sistema offshore los hiciera
inefectivos. Entonces, la UE hasta ahora no ha llegado un acuerdo  con
respecto a las propuestas que aseguren que el ingreso por interés esté
adecuadamente sujeto a impuestos, sea por el mejoramiento en el intercambio
de la información o por la introducción de un impuesto de retención mínimo
en origen. Los estándares comunes para definir la base impositiva no
obstaculizaría la soberanía de los países individualmente para establecer
las tasas impositivas sobre los individuos y los negocios.  Un enfoque
multilateral sería especialmente útil  para los países en vías de desarrollo
porque están a menudo inhabilitados por una falta de recursos y la
competencia necesaria para monitorear adecuadamente  y reclamar compromisos
impositivos. También no están a menudo dispuestos a poner en su lugar un
sistema que controle rigurosamente los compromisos impositivos de las TNCs
debido a su deseo de atraer FDI.
Imponer impuestos a las TNCs con una base unitaria.
La comunidad internacional podría acordar permitir a los estados  imponer
impuestos a las multinacionales con una base unitaria global, con mecanismos
apropiados para asignar los ingresos por impuestos internacionalmente. Un
problema importante para la imposición de impuestos a las TNCs por parte de
los gobiernos es cómo encarar la forma en que las TNCs manipulan los precios
de transferencia a fin de informar en una escala menor a la realidad sobre
sus ganancias y entonces reducir sus obligaciones impositivas. El método
estándar es que las autoridades impositivas exijan a las compañías utilizar
el principio de distancia. Este principio exige que los precios  que se
cobran entre subsidiarias son equivalentes a aquéllos cobrados entre grupos
no relacionados para transacciones comparables Sin embargo, esto depende de
poder encontrar transacciones similares. Las TNCs a menudo tienen tecnología
única o se benefician de las economías de escala o alcance. También, este
método exige técnicas de auditoría sofisticadas que pocas administraciones
impositivas pueden o están dispuestas a aplicar por sí mismas. Muchos países
en vías de desarrollo en particular están inhabilitados por la falta de
recursos y pericia para monitorear adecuadamente y para reclamar las
responsabilidades impositivas. También, porque a menudo están ansiosos por
atraer FDI, pueden no estar dispuestos a establecer un control riguroso a
los precios de transferencia.
Un enfoque administrativamente más simple y más  transparente para los
gobiernos, especialmente para los países en vías de desarrollo que son
administrativamente débiles, sería que la comunidad internacional acuerde
permitir a los estados imponer impuestos a las multinacionales en una base
unitaria global. Esta idea ha sido propuesta para ser discutida en la
próxima Sesión Especial de la ONU en Ginebra que analizará el  progreso de
los gobiernos hacia el logro de los objetivos internacionales de desarrollo.
Bajo este enfoque, los gobiernos exigirían a las TNCs calcular las cuentas
de sus subsidiarias locales como una proporción de las cuentas unificadas
del grupo como un todo. Esto eliminaría las transacciones internas entre
subsidiarias relacionadas de una TNC integrada, y haría más fácil el hecho
de asegurar que todas la ganancia está sujeta a impuestos en algún lugar.
Los estados serían libres de elegir sus propias tasas impositivas y entonces
su propuesta no presentaría una amenaza a la soberanía nacional. Sin
embargo, un enfoque unitario proveería un impulso fuerte hacia una
coordinación más estrecha, tanto de los principios básicos que definen la
base impositiva como de una asignación de fórmula para la asignación de
ganancias, una idea que flotaba en un trabajo hecho por el Departamento de
Asuntos Fiscales del FMI. 22  Una formula de asignación de ganancia
asignaría las ganancias totales globales entre las diversas partes de la
compañía en base a dónde tiene lugar la actividad económica (por ejemplo, el
valor de los bienes, ventas y empleo en cada país operativo).
Podrían usarse auditores independientes para ofrecer una validación
imparcial de la implementación de este sistema. Esto podría tener como
resultado una proporción mucho más justa de los ingresos impositivos
globales que llegan a los gobiernos de los países en vías de desarrollo.
El enfoque unitario ha sido resistido por la OCDE y por la comunidad de
negocios ya que argumentan que tendría como resultado una imposición de
impuestos excesiva y/o doble a menos que un acuerdo pudiera alcanzarse un
acuerdo internacional tanto sobre la definición de la base impositiva como
para la fórmula para su asignación. Sin embargo, ya se ha hecho un progreso
importante por establecer estándares internacionales de cuentas y las
autoridades impositivas de los países de la OCDE ya están utilizando
asignaciones de fórmula para mucho elementos de costos fijos, y como un
freno sobre las evaluaciones de ganancias de distancia.
La equidad y la responsabilidad de las corporaciones.
Los estándares que exigen que las TNCs se abstengan de evitar pagar
impuestos( un hecho nocivo)  y de evadirlos  podría hacerse parte de la
agenda de responsabilidad de las corporaciones. Un aspecto relegado de las
discusiones actuales sobre la competencia impositiva es la posibilidad de
utilizar las reglas existentes y las futuras posibles para promover la
equidad y los objetivos de responsabilidad de las corporaciones.
Las TNCs han estado recientemente bajo presión para convertirse en
socialmente responsables respetando ciertos estándares de trabajo y medio
ambiente internacionalmente convenidos. Esto debería extenderse para incluir
un tercer requisito para que las TNCs  se abstengan de evitar pagar
impuestos (un hecho nocivo) o de evadirlos. Los códigos de conducta
existentes para las TNCs, oficiales o voluntarios, deberían contener
estándares claros sobre la imposición de impuestos, incluyendo los
requisitos para hacer que la información necesaria esté disponible y para
abstenerse de una planificación impositiva agresiva o de hacer uso del
precio de transferencia, la capitalización fina y el uso de  conductos y
compañías de base para modificar su base impositiva. En forma similar, la
industria de la planificación impositiva podría también alentarse para
diseñar un código de conducta para ofrecer una dimensión socialmente
responsable más que meramente legal, al asesoramiento impositivo que ellas
les ofrecen a las compañías y a los individuos ricos.
Los gobiernos en los países industrializados, donde la mayoría de las TNCs
están establecidas, podrían proveer inventivos impositivos para alentar una
buena la buena conducta de las corporaciones. Por ejemplo, los créditos
impositivos podrían otorgarse a las compañías que pueden mostrar  que actúan
responsablemente con respecto al sistema impositivo en el país anfitrión,
así como con respecto a estándares medioambientales y laborales. Esto
alentaría a las compañías a actuar en una forma fiscalmente responsable en
el país anfitrión, y también informar y devolver ganancias al país
anfitrión. De modo similar, los gobiernos podrían considerar reducir los
créditos impositivos  o exportar garantías crediticias para exportación para
los ingresos de fuente extranjera de las compañías que no firmaron
públicamente los lineamientos revisados de la OCDE para las MNEs(siglas en
inglés de Empresas Multinacionales).
El marco institucional.
Una autoridad impositiva global podría establecerse como primer objetivo
para asegurar que los sistemas impositivos nacionales no tengan implicancias
globales negativas. Los asuntos relacionados con el sistema offshore,
particularmente aquéllos que giran alrededor de las implicancias
internacionales de las políticas impositivas adoptadas por los estados
individuales, exigen una sede  institucional. Las diversas iniciativas
actualmente en ejecución exigen una adecuada coordinación. Se ha sugerido
que las instituciones tales como la Organización Mundial del Comercio (OMC)
o la OCDE podrían ofrecer una sede institucional adecuada para este trabajo.
Sin embargo, ambas instituciones son criticadas  en términos de su
legitimidad y de problemas de confianza por los países en vías de desarrollo
y tampoco tienen la capacidad de ofrecer una comprensión amplia.
Vito Tanzi, Director del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI, ha
propuesto que se establezca una nueva autoridad. 23  En esta propuesta, el
primer objetivo de una Autoridad Impositiva Mundial (siglas en inglés WTA)
sería "hacer coherentes los sistemas impositivos con el interés público del
mundo entero más que con el interés público de países específicos".
Claramente, hay una falta de voluntad política para la creación de un cuerpo
impositivo global en este momento. Si esto cambiara, el mandato de la WTA
dependería inevitablemente de los poderes que sus miembros estuvieran
dispuestos a darle.
En términos de las responsabilidades específicas, una WTA podría : seguir
desarrollos impositivos globales y recolectar estadísticas; ser un foro para
la discusión de asuntos internacionales relacionados a las política
impositivas; abordar la competencia impositiva; imponer presión entre
iguales sobre los países/jurisdicciones  que son 'jinetes libres'
impositivos y desarrollar las mejores prácticas y códigos de conducta en
asuntos relacionados con los impuestos. Si se construyera suficiente
confianza con el tiempo, sus mandatos podrían aumentar para incluir el
desarrollo de reglamentaciones obligatorias y el control formal. El respeto
de sus reglas podría llevarse a cabo a partir de establecer un foro de
disputa internacional y/o hacer que los beneficios de las reglas de
inversión futura que se acuerden en la OMC estén condicionadas al respeto de
un país por sus reglas.
NOTAS FINALES
 [1] Querríamos agradecer a Sol Picciotto por sus comentarios y
asesoramiento mientras se escribía este trabajo.  Agradecemos también a
John Christensen por su ayuda y apoyo en todo el proceso. El libro
'Offshore Finance Centres and Tax Havens: The rise of Global Capital'
editado por Mark Hampton y Jason Abbot (Macmillan, 1999) fue muy útil para
preparar esta sección.  En especial el primer capítulo, escrito por los
editores y el tercer capítulo, 'Offshore: the state as legal fiction' de
Sol Picciotto.
2 Ver 'The mystery of the vanishing taxpayer' in Globalisation and Tax
Survey, The Economist, Enero 29 de 2000.
3  'IMF Publishing Global Portfolio Investment Survey', News Brief 00/8,
Enero de 2000 (Página web del FMI ).  Para dar una idea  de la magnitud de
los  holdings offshore, Bermuda, que era el único centro offshore que
participaba en el estudio del FMI, daba cuenta de U$ 133 billones en
holdings de inversiones de cartera.
 4 'Fiscal Paradise: Foreign tax havens and American Business'  de J Hines y
E Rice.  Quarterly Journal of Economics, 1994.
5  Londres, por ejemplo, ha sido el más grande e importante centro de
operaciones en moneda Euro desde los años 50. El ambiente regulatorio
favorable en Londres ha asegurado que los bancos internacionales sigan
llevando a cabo una parte inmensa de sus préstamos internacionales y de la
recolección de los depósitos allí; a pesar del aumento de otros centros
financieros, Londres es también el foco del mercado de los títulos Euro.
6  Los tres países han acordado con un informe recientemente publicado  de
la OCDE sobre el acceso mejorado a la información bancaria de las
autoridades impositivas. Queda por ver qué impacto tendrá este acuerdo.
7 Daily Mail and Guardian, South Africa, 7 de Abril de 2000.  Memorandum
preparado por  Oxfam para el Comité de Desarrollo Internacional.
8 Inversiones de cartera se refiere aquí a los títulos del gobierno y las
corporaciones, los instrumentos monetarios de mercado y los depósitos
bancarios.
9  UNCTAD. 1999.  Informe Mundial sobre Inversión.  Dado que las
estadísticas no son confiables , es posible que la cifra para el stock
entrante de las FDI en los países en vías de desarrollo esté subestimada
10    David Woodward. 'The next crisis? Direct and equity investment in
developing countries' (próxima aparición, Zed Books).
11    UNCTAD. Precios de transferencia.  Serie de la  UNCTAD sobre asuntos
con respecto de acuerdos internacionales de inversión. (1999).
12  'The regional and global challenge of tax evasion, corruption and money
laundering', conferencia a cargo del Secretario del Tesoro de los EEUU Larry
Summers en el Encuentro Anual del Comité de Asuntos Financieros
Hemisféricos, Cancún, México.  3 de Febrero de 2000.
13  Mark Hampton. 'The Offshore Interface: Tax Havens in the Global
Economy', Macmillan, 1997.
14  Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y para la
Prevención del Crimen, 'Financial Havens, Banking Secrecy and
Money-Laundering'. Número 8 de la serie Técnica de la UNDCP  (Nueva York,
1998)
15 Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y para la
Prevención del Crimen, 'Financial Havens, Banking Secrecy and
Money-Laundering'. Número 8 de la Serie Técnica de la UNDCP (Nueva York,
1998)
16 El Recuadro 3 se basa en el trabajo del  Rev. David Ugolor, Presidente de
la  African Network for Environmental and Economic Justice.
17  Ver 'Offshore banking: an analysis of micro- and macro-prudential
issues', Documento de Trabajo del FMI, preparado  por L Errico y  A Musalem,
Enero de 1999, para un análisis del sistema bancario offshore y su rol en
las crisis financieras recientes.
18 Foro de Estabilidad Financiera.  Informe del  Grupo de Trabajo sobre
Centros Offshore. Abril de 2000.  (punto 36).
19  'International Dimensions of  National Tax Policy' por Vito Tanzi.
Trabajo preparado para el Encuentro de 'Expertos' de las Naciones Unidas
sobre la 'Justicia Económica y Social Internacional', Noviembre de 1998.
20    Sobre los  BIBFs, Ver 68º Informe anual del Bank for International
Settlements.
21    La OCDE ha comenzado a realizar esfuerzos por abrir el debate.  Los
días  29 y 30 de junio de 2000,
los  29 países de la OCDE se encontrarán con otros 30 países para discutir
la respuesta global a
la competencia impositiva masiva.
22    'The Role of Allocation in a Globalised Corporate Income Tax',
preparado por  Jack M. Mintz,
(Septiembre de1998,  Documento de Trabajo del FMI).
23  V Tanzi, 'Is there a need for a World Tax Organisation?' en  A Razin  y
E Sadka (eds) The Economics of Globalization: Policy Perspectives from
Public Economics  (1999, Cambridge University Press).





[i] We would like to thank Sol Picciotto for his comments and advise during
the writing of this paper.  Thanks also to John Christensen for help and
support throughout the process.   'Offshore Finance Centres and Tax Havens:
The rise of Global Capital' edited by Mark Hampton and Jason Abbot
(Macmillan, 1999) was very useful in preparing this section.  In particular
the first chapter, by the editors, and the third chapter, 'Offshore: the
state as legal fiction' by Sol Picciotto.
[ii] See 'The mystery of the vanishing taxpayer' in Globalisation and Tax
Survey, The Economist, January 29 2000.
[iii] 'IMF Publishing Global Portfolio Investment Survey', News Brief 00/8,
January 2000 (IMF website).  To give an indication of the scale of offshore
holdings, Bermuda, which was the only offshore financial centre to
participate in the IMF's survey, accounted for US$133 billion in portfolio
investment holdings.
[iv] 'Fiscal Paradise: Foreign tax havens and American Business' by J Hines
and E Rice.  Quarterly Journal of Economics, 1994.
[v] London, for example, has been the largest and most important centre of
Eurocurrency operations since the 1950s.  The favorable regulatory
environment in London has ensured that international banks continue to carry
out a large share of their international lending and deposit-gathering
there, despite the rise of other financial centres  London is also the focal
point of the Eurobond market.
[vi] All three countries have agreed to a recently published OECD report on
improving access to bank information for tax authorities.  It remains to be
seen what impact this agreement will have.
[vii] Daily Mail and Guardian, South Africa, 7th April 2000.  Memorandum
prepared by Oxfam for the International Development Committee.
[viii]  Portfolio investments here refers to government and corporate bonds,
money market instruments, and bank deposits.


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