nettime-nl: europese geheimhouding

["Eveline Lubbers" <evel@xs4all.nl>]

Dit stuk is deze week geweigerd door Vrij Nederland.
Omdat het 'meer voor de belanghebbenden was geschreven
dat voor de lezers'. Een fijne cryptografische reden.
Iemand een suggestie voor waar wel?

Eveline Lubbers

Rapport over geheimhouding? Sorry, dat is geheim.

De Europese Raad van Ministers weigerde een rapport openbaar
te maken over....het openbaar maken van documenten.
De Europese Unie zou 'doorzichtig' worden beloofden de
regeringsleiders in 1992. Om het bestuur dichter bij de
burgers te brengen, kwam er een Gedragscode om documenten van
de Raad van Europa beter toegankelijk te maken voor het
publiek. Na twee jaar werd de praktijk ge%valueerd, door het
Secretariaat-Generaal van de Raad van Ministers van de
Europese Unie (EU).
Dit evaluatierapport was al in juli klaar, maar werd pas eind
oktober vrijgegeven - na verschillende verzoeken tot inzage.
Aanvankelijk was het verslag als vertrouwelijk
geclassificeerd, op verzoek van Frankrijk Sn van Nederland.
Groen Links vroeg staatssecretaris Patijn van Buitenlandse
Zaken waarom. Het antwoord kwam vorige week per kerende post
en laat niets aan duidelijkheid te wensen over. Nederland
vindt de toonzetting van dit verslag 'discutabel'. Bovendien
bevat het aanbevelingen die 'feitelijk neerkomen op een
verdere restrictie van het openbaarheidsregime'. Het liefst
had Nederland het rapport binnenskamers ter discussie gesteld,
maar na drie maanden bleek openbaar maken onvermijdelijk.
Nederland heeft toen bedongen dat duidelijk moest worden
gemaakt dat 'het verslag geheel voor rekening van het
Secretariaat-Generaal komt' en 'niet de mening van de
lidstaten weergeeft.'

Het verslag geeft op krap 15 pagina's naast wat statistische
analyses een inkijkje in het verloop van verschillende
verzoeken tot openbaarheid. In de periode 1994-1995 kreeg de
Raad van Ministers 142 aanvragen voor inzage in totaal 443
interne stukken. Het Secretariaat-Generaal moppert over de
hoeveelheid werk die de verzoeken opleveren, vooral als de
vraag vaag geformuleerd is. De Raad is geneigd om verzoeken om
'alle voorbereidende discussies over een wetsvoorstel X' of
'alle amendementen op Artikel Y' niet in behandeling te nemen.
Dat de verzoeker moeilijk gedwongen kan worden meer details te
geven als hij niet weet welke stukken beschikbaar zijn, erkent
de Raad als een probleem. De vraag om nadere specificatie mag
niet overkomen als een weigering tot inzage, adviseert het
rapport.
Wat het extra moeilijk maakt is dat de Gedragscode betrekking
heeft op alle documenten van de Raad (tweemaal onderstreept in
het verslag), ook op voorbereidende stukken die helemaal niet
tot besluitvorming leiden. Het staat er als een Engels
understatement: 'This broad field ... is not without creating
difficulties.' Grote overlast bezorgt ook de beroepsprocedure.
De tijd en menskracht die ge<nvesteerd moet worden in het
raadplegen van experts, ambassadeurs en betrokken ministers is
vreselijk uit de hand gelopen. Excessief zelfs, de term komt
diverse malen terug.
De toegang tot 156 documenten werd tot in laatste instantie
geweigerd. De Gedragscode biedt daartoe een vari%teit aan
weigeringsgronden bijvoorbeeld een beroep op het algemeen
belang, de privacy van betrokkenen of het concurrentiebeding.
Maar in bijna de helft van de gevallen werd de inzage
simpelweg geweigerd 'om de vertrouwelijkheid van de
beraadslagingen van de Raad te beschermen.' Anders gezegd: een
stuk is geheim omdat het al geheim was, en daarom blijft het
geheim.

Waar dat in de praktijk toe kan leiden ondervond het blad van
de Zweedse journalistenvakbond Journalisten. De redactie vroeg
in Brussel en in Stockholm twintig documenten op over Europol,
het samenwerkingsverband van Europese politiekorpsen. De
verhouding tussen de Europese openheid en de veelgeroemde
Zweedse wet op de openbaarheid van overheidsdocumenten was
snel duidelijk. Achttien van de twintig documenten konden
volgens de Zweedse autoriteiten zonder problemen openbaar
worden gemaakt. De Europese Raad van Ministers kwam niet
verder dan twee, en na protest nog eens twee. Openbaarmaking
van de overige zestien zou een bedreiging vormen voor de
openbare veiligheid, aldus de Raad. 
Wat was er zo geheim? Een verzoek van de drugseenheid van
Europol om vijf draagbare computers en extra kantoormeubilair
zat er bij. Plus verschillende notities over mogelijke
uitbreidingen van het mandaat van Europol. En discussiestukken
over het recht van de burger om foutieve informatie over
henzelf in de Europolcomputer te corrigeren. 
Omdat iedereen het recht heeft te weten wat Europol van plan
is ging de Journalisten bij het Europees Hof van Justitie in
beroep tegen de weigering de resterende stukken openbaar te
maken. De zaak loopt nog, maar het evaluatierapport neemt
alvast een voorschot op de uitspraak. 'De hele Gedragscode zou
overbodig worden als iedereen via een overheidsdienst
documenten kan krijgen in strijd met beslissingen van de
Raad,' stelt het Secretariaat-Generaal. Dat kan zomaar niet.
Pikant detail. De Vereniging van Zweedse
Onderzoeksjournalisten zette het verweer van de Raad van
Ministers op haar website, en dat viel niet goed. De Raad vond
het Hof aan haar kant en die dreigde de behandeling van de
zaak te staken als de stukken niet van Internet afgehaald
zouden worden. Dat de Journalisten niets met deze website van
doen had werd het Hof pas duidelijk toen alle verwijzingen
naar de Journalistenvakbond (hun logo en de oproep voor
financi%le ondersteuning) waren verwijderd. Zo konden de
betwiste documenten en het verweer van de Raad -volgens de
Zweedse wet openbare stukken- blijven staan.

Bij de Raad van Europa hebben ze een hekel aan dit soort
mensen. Het evaluatierapport spreekt met nauwelijks verholen
irritatie over het probleem van 'aanvragen die als overdreven
beschouwd kunnen worden' of leiden tot 'onevenredig hoge
kosten'. Pagina negen: 'De aard van sommige verzoeken doet
vermoeden dat sprake is van het uittesten van het systeem.'
E,n aanvrager was verantwoordelijk voor 14 verzoeken die
betrekking hadden op meer dan 150 documenten, dat wil zeggen,
onderstreept de nota, meer dan eenderde van het totaal aan
documenten van alle andere aanvragers bij elkaar.
Dat zou verboden moeten worden, vindt het Secretariaat-
Generaal dat de evaluatie opstelde, daar hebben we het geld en
de staf niet voor. Mensen zouden voortaan een reden moeten
opgeven waarom ze bepaalde documenten willen inzien. 'Manifest
overdreven' inzage-verzoeken kunnen dan onder verwijzing naar
die motivatie worden geweigerd.

Met de frequente verzoeker is Tony Bunyan bedoeld, redacteur
van het Engelse burgerrechten bulletin Statewatch. Als er
iemand legitieme inzage verzoeken doet, is hij het wel. Alle
interne stukken die Bunyan via procedures verkreeg staan
samengevat en van commentaar voorzien in Statewatch. Dat
levert een uitgebreid overzicht van de inperking van de
Europese burger, met name op het gebied van Justitie en
Binnenlandse Zaken (de zogenaamde 'derde pilaar'). 
Aan Tony Bunyan zijn de extra barriSres voorgesteld in het
evaluatie-rapport niet besteed. Hij kent de tegenwerking uit
de praktijk als geen ander en laat zich er niet door
weerhouden. 'Het gevecht tegen geheimhouding is geen doel op
zich. Het is een middel om beslissingen in de openbaarheid te
brengen die iedereen in Europa aangaan.' 
Om er achter te komen hoe het Europese asielbeleid precies in
elkaar zat, vroeg Bunyan 65 documenten op bij de Raad van
Ministers. Hij mocht 27 stukken inzien, maar dan moest hij wel
naar Brussel komen en zelf opdraaien voor de kopieerkosten. Na
een bezwaarschrift werden er nog eens twaalf documenten
vrijgegeven. De overige stukken bleven geheim, om de
'nationale posities van de lidstaten te beschermen'. 'Een
manier om minderheidsstandpunten in bepaalde discussies
binnenskamers te houden,' volgens Bunyan. Een kleine
overwinning heeft hij wel behaald. Sinds juni hoeft de
Statewatch-redacteur niet meer naar Brussel om vrijgegeven
documenten in te zien. 'Nadat ik twee keer naar Belgi% was
afgereisd werd duidelijk dat die afschrikkingstaktiek niet
werkte. Voortaan krijg ik de stukken thuisgestuurd, met de
rekening.'

Nederland neemt in de kwestie van de geheimhouding een aparte
positie in. Ons land was altijd al tegen de Gedragscode omdat
deze is niet in een wet is vastgelegd, en kaartte de zaak aan
bij het Europese Hof van Justitie. Voornaamste argument: zaken
als openbaarheid van bestuur zijn geen kwestie van interne
organisatie van de Raad van Ministers. De uitspraak van het
Hof afgelopen zomer ging daar lijnrecht tegenin. Zolang er in
de Europese Unie geen wetgeving bestaat over het publieke
recht op informatie, moeten de EU-instellingen intern
maatregelen treffen om de inzage ordelijk te laten verlopen.
Dat deze Gedragscodes juridische consequenties hebben ten
opzicht van wetgeving in de verschillende landen doet daar
volgens het Hof niets aan af.  
De Gedragscode bracht de Nederlandse regering in een lastig
parket. Met een beroep op 'de bescherming van de
vertrouwelijkheid van de beraadslagingen' zijn in praktijk
alle vergadering van de Europese Raad van Ministers besloten.
Dat strekt zich uit tot de agenda, de notulen en het
stemgedrag van de lidstaten. Maar ook de meeste documenten
waarover wordt gediscussieerd zijn niet openbaar en soms
worden zelfs de uiteindelijke afspraken tussen regeringen
onderling bekend niet gemaakt. 
Het Nederlandse parlement heeft echter bij de ratificatie van
het Verdrag van Schengen een uitzonderingspositie bedongen.
De regering niet mag niet instemmen met afspraken in de derde
pijler zonder het parlement te consulteren. Daarom krijgen
Tweede Kamerleden toch inzage in geheime stukken, zij het op
vertrouwelijke basis.
Hoe weinig dat in praktijk voorstelt blijkt uit de
besluitvorming over Europol, het samenwerkingsverband van
Europese politiediensten. Het ontwerp-verdrag was geheim, maar
Kamerleden die het mochten inzien hadden zo hun twijfels. Ze
stelden harde eisen: er komt geen verdrag en geen uitbreiding
van bevoegdheden zolang er geen controlerende rol voor het
Europese Hof van Justitie is geregeld. Bovendien moeten
burgers toegang hebben tot het Europol databestand om gegevens
die over hen zijn opgenomen te kunnen corrigeren. Voor er iets
was vastgelegd ging de Europese Drugs Unit (EDU) al van start,
als voorloper van Europol. Tachtig mensen doen in Den Haag aan
'informatieuitwisseling en strategische analyse', zonder dat
duidelijk is wat daar precies onder valt. De verantwoordelijke
ministers beloofden keer op keer dat ze hun poot stijf zouden
houden in de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse
Zaken. Desalniettemin stemde premier Kok tijdens de Europese
Top in 1994 in met uitbreiding van de bevoegdheden. Naast de
bestrijding van drugshandel mocht de EDU zich gaan verdiepen
in mensensmokkel, illegale immigratie, autodiefstal en
nucleaire criminaliteit. Hoe die omslag tot stand is gekomen
blijft duister, de notulen van de vergadering zijn immers
geheim. 
Europol is nog steeds niet officieel opgericht. Het verdrag is
uiteindelijk vorig jaar zomer getekend; de ratificatie door de
verschillende parlementen zal eind 1997 zijn beslag hebben, zo
hoopt minister Sorgdrager. De bevoegdheden zijn onlangs wel
weer uitgebreid. De voorloper van Europol gaat nu ook de
strijd tegen kindermisbruik co"rdineren. Over de rol van het
Hof is nog steeds niets geregeld. Het recht op inzage is
vooralsnog per land verschillend, afhankelijk van de nationale
wetgeving op dat gebied. 

'De rol van de parlementen is gereduceerd tot ratificatie. Op
de tot stand koming van een verdrag hebben ze geen enkele
invloed. Parlementsleden weten nauwelijks was er besproken
wordt in Europees verband.' zegt Tony Bunyan. Juist daarom is
het zinvol om agenda's en notulen op te vragen, legt hij uit,
om inzicht te krijgen in de loop van de besluitvorming.
Makkelijk is dat niet.
Bunyan: "In februari dit jaar vroeg ik om de notulen van het
K4 Comit,, dat het beleid co"rdineert op het gebied van
immigratie en asielpolitiek en juridische samenwerking. Ik had
gevraagd om de notulen van 14 vergaderingen, en ik kreeg er
vijf. De Raad van Ministers onderbouwde die beslissing met het
argument dat er sprake was van een "herhaald verzoek", dat
bovendien betrekking had op "een zeer groot aantal
documenten". Ik had om deze stukken nooit eerder gevraagd, en
ik schreef terug dat de Gedragscode slechts de mogelijkheid
biedt 'zeer grote documenten' te weigeren, en dat is niet
hetzelfde als 'een groot aantal'.' Daarin kreeg Bunyan gelijk.
Uit het antwoord op zijn protest bleek verder dat men er van
uit ging dat het verzoek om de notulen van het K4 comit,
identiek was aan een eerder verzoek om de agenda's van die
vergaderingen. En dus bleef de Raad bij haar weigering.
Wat in die brief niet stond, was dat de Raad van Ministers
ernstig verdeeld was over deze beslissing. De Werkgroep
Informatie, waarin de woordvoerders  van de 15 permanente
vertegenwoordigers zitting hebben, vergaderde vijf uur lang
over het inzageverzoek van Bunyan. Zelfs de algemene
vergadering van de permanente vertegenwoordigers COREPER, dat
de zittingen van De Raad voorbereidt, wijdde twee uur
discussie aan de kwestie. De zaak werd tot een testcase over
het principe van meer openheid, met Frankrijk, Belgi% en
Spanje sterk in de oppositie tegen het opheffen van de
geheimhouding. Het voorstel alle notulen vrij te geven werd
uiteindelijk met acht tegen zeven verworpen. Vccr waren
Denemarken, Ierland, Griekenland, Nederland, Finland, Zweden
en Engeland. Hoe hoog de spanningen waren opgelopen bleek uit
de nogal ongewone verklaring die Belgi% en Frankrijk uitgaven
na de vergadering. 'De inzageverzoeken van de heer Bunyan...
gaan in tegen het idee achter de Gedragscode van 1993, ze
maken misbruik van het goede vertrouwen van de Raad in haar
streven doorzichtiger te zijn' stellen de twee landen in een
offici%le door de Raad uitgegeven verklaring. 
'Een nogal bevoogdende visie op het inzagerecht' vindt Tony
Bunyan, 'het is kennelijk een democratisch recht wat niet te
vaak gebruikt moet worden, en al helemaal niet op een
regelmatige basis.'
Wie de suggesties van het Secretariaat Generaal op een rijtje
zet kan niet anders dan concluderen dat het met de
'doorzichtigheid' van de Raad van Ministers somber is gesteld.
De termijn van een maand die de Raad heeft om te reageren op
een verzoek of een beroepsschrift wil het rapport verdubbelen.
Wat betekent dat iemand minstens vier maanden moet wachten op
inzage in stukken. 
Om de 'omslachtige' beroepsprocedures te vereenvoudigen, zou
het Secretariaat Generaal de bevoegdheid willen krijgen om op
eigen initiatief stukken voor inzage vrij te geven. Met dien
verstande dat het daarbij gaat om een beperkte categorie van
documenten, met betrekking tot reeds afgesloten dossiers, die
na een nader te bepalen termijn openbaar zouden kunnen worden.
De onderwerpen buitenlandse politiek en
criminaliteitsbestrijding zijn bij voorbaat van zo'n regeling
uitgesloten. Stukken met informatie over juridische procedures
waarin de Raad betrokken is, worden per definitie geweigerd;
het Secretariaat wil dat duidelijker in de betreffende
bepaling van de Gedragscode.
In het evaluatieverslag is ,,n voorstel te vinden die
bijdraagt tot een transparantere inzageprocedure en die is dan
ook heel voorzichtig geformuleerd. 'De mogelijkheid om te
komen tot een register van Raadsdocumenten zou in overweging
genomen kunnen worden.' 
Staatssecretaris Patijn heeft in antwoord op vragen van Groen
Links beloofd dat de regering zich hard gaat maken voor zo'n
register. Nederland zal zich verzetten tegen verdere
restrictie van het openbaarheidsregime. Vooral de eis van een
motivatie voor de aanvraag als extra weigeringsgrond, valt bij
de staatssecretaris niet in goede aarde.

'Iedere burger heeft het recht om een inzageverzoek te doen,
zonder daarvoor een speciale reden op te geven', zegt Ton
Beers, docent recht en bestuurskunde aan de Universiteit
Brabant, 'dat is een fundamenteel beginsel in alle Europese
inzageprocedures, en zelfs daarbuiten.' Beers heeft het
Rapport van de Raad van Ministers met stijgende verbazing
gelezen. 'De voorstellen van het Secretariaat Generaal staan
haaks op de algemene tendens naar meer openheid. In plaats van
verlenging van de termijn zou men kunnen denken over de
vereenvoudiging van de procedure. Vijftien landen laten
beslissen over de openbaarmaking van een stuk blijft een
omslachtige werkwijze.' 
De overheid is verplicht informatie in elektronische vorm te
verstrekken aan iedereen die daar om vraagt, schreef het
Rathenau Instituut in een afgelopen week gepresenteerd advies
aan het Nederlandse parlement. Ton Beers werkte mee aan
dit advies. 'Internet zou niet alleen een uitkomst zijn voor
het voorgestelde register van Raadsdocumenten,' zegt hij, 'ook
voor de inzage van Europese documenten kan het een oplossing
bieden.' Elektronische documenten zijn in verhouding tot
papieren stukken met behulp van de computer makkelijker te
doorzoeken en goedkoper te verstrekken. 'Ik vrees alleen dat
het zover nog niet is. Daarvoor moet er nog veel veranderen in
de cultuur van de ambtenaren die de Gedragscodes uitvoeren.'

In het Maastricht-II Verdrag moeten opnieuw garanties komen
over openheid en doorzichtigheid van de Europese Unie. Zweden
wil verder gaan en het recht op toegang tot documenten met een
verplichting tot het verstrekken van informatie opnemen in het
Verdrag van de Europese Unie. Dit voorstel zal op de komende
Intergouvernementele Top besproken worden. 
Of het snel zal komen tot openbaarheidswetgeving op Europees
niveau hangt af van de uitspraak van het Europees hof in de
Zweedse Europol-zaak. In een vergelijkbare WOB-procedure
oordeelde de Raad van State dat de Europese Gedragscodes
openbaarmaking van stukken in Nederland kunnen verhinderen.
De Zweedse autoriteiten daarentegen stellen hun eigen
openbaarheidswetgeving boven de Europese regelingen. Als het
Europese Hof dat goedkeurt, is de Europese Unie gedwongen op
korte termijn maatregelen te treffen. 

Tony Bunyan wil zolang niet wachten. Hij stapt deze week naar
de Europese Ombudsman met vijf klachten over de
inzageprocedure van de Raad van Ministers. De weigering
documenten te verstrekken is volgens Statewatch vaak
onvoldoende gemotiveerd en terug te voeren op oneerlijke
behandeling, gebrek aan informatie en misbruik van macht.
Bovendien werden door administratieve slordigheden, mogelijk
illegaal, documenten van historische waarde voortijdig
vernietigd.
De strijd tegen de ambtelijke geheimhouding houdt nooit op.


Met dank aan Jelle van Buuren.

Informatie op Internet over de Zweedse Europolzaak
http://www.jmk.su.se/dig/jour-vs-eu/euindex-html
Statewatch doorzoekbare database
http://www.poptel.org.uk/statewatch/





--
* Verspreid via nettime-nl. Commercieel gebruik niet toegestaan zonder
* toestemming. <nettime-nl> is een gesloten en gemodereerde mailinglist
* over net-kritiek. Meer info: list@dds.nl met 'info nettime-nl' in de
* tekst v/d email. Archief: http://www.v2.nl/nettime-nl. Contact:
* nettime-nl-owner@dds.nl. Int. editie: http://www.desk.nl/~nettime.